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去产能,有形无形之手应通力配合

2016-05-16 11:52:37
来源:中国高新技术产业导报 作者:晁毓山 评论:0
导语:国家“十三五”规划纲要提出,要积极稳妥化解产能过剩。产能过剩并不是一个新话题,自2007年以来中央经济工作会议多次把去产能确定为国家的一项重要经济任务。2013年,中央政府提出要以铁腕政策来清理严重过剩产能。2015年的中央经济工作会议将去产能作为今年五大任务之首

  苏剑

  胡迟

  刘文强

  庄健

  王梅


  国家“十三五”规划纲要提出,要积极稳妥化解产能过剩。产能过剩并不是一个新话题,自2007年以来中央经济工作会议多次把去产能确定为国家的一项重要经济任务。2013年,中央政府提出要以铁腕政策来清理严重过剩产能。2015年的中央经济工作会议将去产能作为今年五大任务之首,提出积极稳妥化解产能过剩。那么,我们应从过去的做法中总结和吸取哪些经验教训?在新一轮去产能治理中应该采取哪些行之有效的措施?专家们表示,去产能,有形无形两只手应该通力配合。

  嘉 宾

  苏 剑:北京大学经济研究所常务副所长、教授

  胡 迟:国务院国资委研究中心研究员

  刘文强:工业和信息化部中国电子信息产业发展研究院副院长

  庄 健:亚洲开发银行驻中国代表处高级经济学家

  王 梅:中国高新技术产业导报社常务副社长

  去产能任重道远

  记者:去产能是一个热门词汇,也是今年我国经济社会发展的五大重点任务之一。去年召开的中央经济工作会议提出,要积极稳妥化解产能过剩,要研究制定全面配套的政策体系,要妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系。如何理解这轮去产能?

  苏剑:“在适度扩大总需求的同时,突出抓好供给侧结构性改革,既做减法,又做加法,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增加公共产品和公共服务供给,使供给和需求协同促进经济发展,提高全要素生产率,不断解放和发展社会生产力。”——这是今年政府工作报告中有关结构性改革内容的表述。对于供给侧结构性改革五大任务之首的去产能而言,去产能即是做“减法”。所谓做“减法”,就是通过市场倒逼、让市场机制起决定作用;放弃直接影响微观经济主体的行政手段,通过政策引导、监管约束和公共服务来发挥和完善政府职能;企业主动淘汰落后产能、退出过剩产能,进行转型升级。当然,做“减法”意味着损失和阵痛,而政府的托底政策将为这看似激烈震荡的转变加上一道“缓冲带”,从而保证经济健康安全地着陆。

  胡迟:今年2月1日,国务院同一天签发了两个文件,一个是《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,另一个是《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。目前我国粗钢产能利用率仅为67.17%,产能仍严重过剩。钢铁行业化解过剩产能的意见提出,在近年来淘汰落后钢铁产能的基础上,从2016年开始,用5年时间再压减粗钢产能1亿-1.5亿吨,行业兼并重组取得实质性进展,产业结构得到优化,资源利用效率明显提高,产能利用率趋于合理,产品质量和高端产品供给能力显著提升,企业经济效益好转,市场预期明显向好。煤炭行业化解过剩产能的意见提出,严格控制新增产能。从2016年起,3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目等。认真研读这两份意见之后,我得出的结论是,目前我国产能过剩又到了一个节点,这轮的去产能工作任重而道远。

  王梅:客观上讲,产能过剩与去产能既为因果、也呈正相关,都是市场经济的产物。无论是供大于求、还是供给不足,都是需求与供给博弈的结果,也是资本逐利与市场博弈的结果。只要产业存在长期的高速增长与过度投资,就可能出现产能过剩与去产能动作。美国、日本等市场经济发达国家也都经历过产能过剩及去产能,只是每次“过剩”的程度、“去”的方式以及花费的时间不同而已。同时产能过剩与去产能也并不只限于目前所谓的传统产业,高新技术产业或者新兴产业同样也可能出现,只是在不同国家出现的时间段不同而已。比如美国不仅经历了钢铁行业的产能过剩与去产能,同样也经历了因过度投资而引发的21世纪初互联网泡沫和产能过剩。因此,正确认识这次去产能,对于把脉其他产业的发展同样具有重要意义。

  刘文强:产能过剩问题不是说今天有、明天没。市场经济本身就是一个过剩经济,没有一定程度的产能过剩反而不利于市场竞争,也不利于技术进步。

  记者:这么说产能过剩并不完全是坏事情,关键是度的问题,是否严重?

  刘文强:是的。其实如果从正面来看产能过剩,适度的过剩也可以促进经济社会的发展。在反反复复的几轮产能过剩中,我国的工业发展取得了巨大进步,特别是2000年以来,更是在以下几个方面取得突破。

  第一,奠定了我国制造业的全球地位。从整个制造业体系来讲,我国是最完善的,高中低端31大类基本全覆盖,制造业产出占到全球的20%,连续多年保持世界第一。在500多种国际统计的工业产品中,我国有220多种产品的产量位居世界第一。同时,我国的制成品出口也是世界第一。2014年我国有100多家企业入选财富世界500强。

  第二,产业结构的布局集中度得到不断改善和优化。钢铁等高耗能产业逐步向我国西部能源富集地转移,大批加工制造则更多分布在我国东部沿海地区;从汽车行业来看,2014年产业集中度比2010年提高10%,比十年前提高了17%;从水泥行业来看,2013年前十佳企业的产量占到总产量的40%,虽然有待进一步提升,但比十年前提高了23%,取得了很大的进步。

  第三,整体创新水平有了大幅度提高。近几年,我国实施了一系列科技重大专项,重大装备、重大产品都取得了比较大的进步。

  第四,在对外投资方面,我们比较关心海外并购,这样的事情几乎天天发生,能举的例子很多,这充分说明我国对外开放的层次和水平有了显著提升。

  以上四点体现了我国整个工业的总体情况是好的。

  政府“有形的手”积极介入

  记者:在这轮产能过剩治理工作中,政府这只“有形的手”积极介入,制定目标、出台政策,加大巡查落实等,期望将产能过剩尽快降到一个“度”上。

  庄健:的确是这样,每次去产能政府这只“有形的手”都做了大量卓有成效的工作。自上世纪90年代后期以来,我国出现过三次比较明显的产能过剩。第一次是1998-1999年亚洲金融危机发生后,我国突然从过去的产品短缺变成了产品过剩;第二次是2003-2006年,我国加入WTO后,经济增长比较快,政府出台了一些文件,对这一问题提出警示,但显然并没有从根本上解决问题;第三次是2008-2009年国际金融危机爆发后,产能过剩再一次走进大家的视野。为应对产能过剩,政府有关部门制订了许多法律法规,如《破产法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《安全生产法》等,对过剩的产能起到了一定的抑制作用。而在中央层面,2007-2013年每年的中央经济工作会议都对产能过剩提出明确要求。

  如2007年的中央经济工作会议提出:加快先进适用技术应用,有效遏制高耗能、高排放行业过快增长,坚决淘汰落后生产力;2008年的中央经济工作会议提出:切实淘汰落后生产力和加快产品升级换代,增强自主创新能力和产业竞争力;2009年的中央经济工作会议提出:推进节能减排,抑制产能过剩;2011年的中央经济工作会议提出:进一步淘汰落后产能,促进兼并重组,推动产业布局合理化;2012年的中央经济工作会议提出:要充分利用国际金融危机形成的倒逼机制,把化解产能过剩矛盾作为工作重点;2013年的中央经济工作会议提出:坚定不移化解产能过剩,不折不扣执行好中央化解产能过剩的决策部署。特别是2015年的中央经济工作会议将去产能作为今年五大任务之首,提出积极稳妥化解产能过剩。

  王梅:去产能是当前改革的关键,也是市场的关注热点。今年的政府工作报告再次重申:“……去产能,坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持,运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段,严格控制新增产能,坚决淘汰落后产能,有序退出过剩产能。”这一切表明,政府这只“有形的手”在对去产能持续发力。与此同时,我们也需要防范去产能过程中可能出现的变相“争利益”和“拼政绩”。据了解,有些行业,目前各地设定的去产能目标之和已超过拟定的全国目标上限。这种苗头可能与有些地方想争取更多的安置资金和政策优惠有关,也有可能成为另一种“比拼政绩”的表现。这与当年争相上产能,争取项目或布点,便可获得资金扶持或政策优惠,如出一辙,需要正视,防微杜渐。

  刘文强:将产能过剩尽快降到一个“度”上,开展创新必不可少。近几年来,我国工业发展虽然取得了巨大进步,但是也面临着许多问题和矛盾,而这些问题和矛盾的解决都指向一个方向——创新。

  第一是自主创新能力和水平。近年来,虽然我国的自主创新能力和水平有了大幅度提升,但自主创新能力还不强,特别是关键核心技术缺失,严重制约我国经济社会的发展。我们曾对电子行业的技术对外依存度进行过评估,50%的技术依赖于国外。

  第二是产品的质量、技术标准和品牌,尤其是品牌。虽然我国的产品质量与德国、日本的还存在一定的差距,但放眼全球,我们的产品质量并不差。但面临的最大问题是品牌,按照市场占有率、品牌忠诚度、全球领导力三个指标对全球的品牌进行评价,2014年世界500强企业中我国只有29家企业入选,其中制造业品牌只有5个。同样的产品,你可能只能卖5元,但别人可以卖50元甚至500元,这就是品牌的价值。

  第三是中国制造面临全球制造业竞争格局的深度调整。2008年国际金融危机之后,发达国家纷纷实施制造业回归战略,而新兴国家开始成为下一轮制造业国际转移的落脚地。发达国家利用人才、技术优势,在制造业中高端不断发力,而新兴国家利用人力资源优势不断抢占劳动密集型低端产业。我国制造业面临双向挤压,而高端机床、航空发动机等高端装备制造业发展严重不足,去年我国印发了《中国制造2025》,其目标就是瞄准高端装备制造业。

  苏剑:为更好地发挥监管约束的作用以推进供给侧结构性改革,就要求政府必须“放管结合”,在放开竞争性领域经济性监管的同时加强社会性监管,并建立健全现代监管体系,加强价格、投资、成本、服务质量和市场交易规则等方面的系统性监管职能,实现精细化管理。

  供给侧结构性改革,除了在体制机制上理顺激励约束条件之外,终究还需落脚到技术创新上。这就要求政府在基础科研方面更好地发挥作用。优化生产要素流动和配置,健全产业体系,迫切要求政府加强基础信息方面的公共服务,整合各种资源,加强基础信息数据统计收集整理、建设国家大数据,加强市场监测预测预警,加强公共服务。

  发挥市场在资源配置中的作用

  记者:中国特色社会主义经济改革的主线是使市场在资源配置中起决定性作用,解决这一问题的关键在于从经济体制上处理好政府与市场的关系。针对去产能问题,该如何发挥市场在资源配置中的决定性作用?

  胡迟:我们必须清醒地认识到,使市场在资源配置中起决定性作用,是深化经济体制改革的主线。一方面,必须不断深入市场化进程,从商品市场化到要素市场化,从实体经济市场化到金融市场化,从市场体系培育构造到市场秩序的不断完善等。另一方面,必须转变政府职能提高政府干预效率,有效地缓解市场失灵带来的社会发展矛盾,有效地发挥政府的作用。

  苏剑:政府和市场的错位被认为是问题的症结之所在。我国当前供需失衡的格局在很大程度上是由于政府失灵导致的。诸多领域的投资、生产和价格等方面都由政府相关主管部门行政审批,没能充分发挥市场价格机制的调节作用。比如,当前产能过剩的钢铁、水泥、船舶等行业,无一例外皆是政府当年选定并大力扶持和补贴的产业。这些项目因投资大、税收高、对GDP拉动大而受到地方政府的青睐,当各地争相上马这些项目时,产能过剩就不可避免地出现了。

  庄健:谈到经济发展、产能过剩,一个不容回避的问题是地方政府的干预。中国的投资率在45%左右,这样高的投资率在很多国家是很难想象的,高投资一定会带来较快的经济增长,但也很容易产生产能过剩。我国现在化解产能过剩压力实际上就是对多年来投资率偏高的一种纠正。

  王梅:政府与市场的关系,在党的十八届三中全会就已明确“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”。去产能既然是一个市场化过程,就应该让市场发挥其应有的作用。比如既需要对去产能的指标进行分解,也更需要市场的话语权,相同产能、相同规模的企业,谁生谁灭,应当由市场的优胜劣汰定夺,而不能一道指令。再如处理僵尸企业必须多考虑兼并重组,但也要实事求是地对待破产清算,不能说将安置产业工人和处置不良资产的责任推给其他的企业和银行。各级政府在解决钱从哪来、人往哪去这两个重要问题时需要更大的勇气与担当。对今后的区域经济与产业发展,也需要我们的政府更多地进行前瞻性引导,这也是目前各级政府以及行业智库正在大力作为的事情。

  刘文强:去产能必须建立起公平有效的竞争性退出机制。政府短期内采取多种办法强制干预,或许能起到立竿见影的效果,但从长期来看,可能会给经济发展留下很多后遗症,干扰经济的运行和产业发展,这方面我们是有教训的。在推动竞争性退出机制建设上,有两个方面应该特别引起重视,一是要素价格完全市场化,包括能源、资源、环境成本。环境污染,涉及到每个人的利益,加强监管之后,成本高、技术落后、没有竞争力的企业基本上在市场经济中就难以生存。二是价格信号能不能顺畅地在市场上传递,企业能不能正确地识别市场供求的关系?按照经济学的要求,企业以盈利为目的,以利润最大化为目标,如果价格信号各方面供求关系能够正确地在市场上反应,企业自然会及时做出是进入还是退出的战略决策。

  胡迟:市场经济秩序包括市场经济的内在竞争秩序和外部环境秩序。内在竞争秩序主要包括两方面——企业产权制度和市场价格制度。前者是市场竞争的主体秩序,回答谁在竞争;后者是市场竞争的交易秩序,回答怎样竞争。外部环境秩序也主要包括两方面——市场竞争的法治秩序和市场竞争的道德秩序。前者涉及的是法律制度建设和社会主义法治精神的弘扬。市场经济是法治经济,其基本的竞争秩序需要法律制度来维护,而法律制度的有效性、权威性则以社会法治精神为基础,法制的有效性依赖于法治的充分性,依赖于对法制的社会尊重和自觉,特别是精神层面对市场竞争的理解,涉及从传统的以“忠诚”为核心的道德世界向现代的以“诚信”为核心的道德秩序的转换,涉及从本国传统的文化精神向现代世界开放的文化精神的融合,具有重要意义。

  业界观察

  去产能,警惕“数据亢奋”

  葛丰

  化解产能过剩是当下经济工作的重要任务之一。要完成好这项任务,就必须对可能乍露苗头的“数据亢奋”保持足够警惕。

  去产能过程中的“数据亢奋”,是指一些地方政府盲目比拼数据高低,脱离实际制定过高的工作目标。这种现象此前在“做加法”的任务推进过程中并不鲜见,譬如各地上报的GDP汇总数据时常高于上级统计部门得出的数据,而现在在去产能这一“做减法”的任务推进过程中,耐人寻味的是同样出现了各地方设定的目标之和显著超出中央拟定的总体目标。

  地方政府去产能热情高涨,固然在积极一面中反映出中央政府政策意图方向明确、激励到位,不过在此之外,基于以往长期实践形成的惯性,地方政府如此高涨的去产能热情,究竟会不会在一场新的“锦标”竞逐中出现一定程度的行为变异,起码是个存疑的命题。

  去产能过程中需要防范的行为变异主要有两类,其中之一是虚报或者修饰指标,譬如随着近期大宗商品价格回升,已经出现较为明显的“减产能不减产量”迹象(即减少核定产能,但不减少实际产量),尤其是在产能过剩最严重的钢铁行业,3月份全国粗钢和钢材产量均创单月历史新高;再一个就是指标完成情况固然不虚,但为了完成过高指标而产生的负外部性问题被有意无意地低估乃至忽视了,譬如职工安置不尽妥当,再譬如逃废债现象死灰复燃等。

  对上述行为变异不能掉以轻心的理由实则很简单,因为去产能之所以成为一项重要任务,本就在于此前各地过度进入“发展前景良好”的产业,而这种过度进入排除掉一部分市场失灵原因外,另有一重更重要的动因是中国独特的地方政府行为模式。

  这种行为模式,一则体现在地方政府既有强烈的意愿,又有强大的力量介入到辖区产业结构布局与变迁中去;再则体现在地方政府在此过程中,不仅会与企业家一样,受到信息不完备的干扰,而且更糟糕的是,地方政府既不用像企业家那样,经受市场淘汰机制严酷的制约,同时又因为中国是一个大国,下级政府虽然要接受上级政府严格的考察,但过长的信息传递链条又经常能帮助他们屏蔽真实信息、软化制度约束。

  如果承认这种行为模式尚未完全被矫正,那么此前发生在产能扩张过程中的行为变异就有可能同样会发生在去产能过程中,差别仅在于此前被认为可以带来政绩的是更高的产出数据,而现在则是更高的去产能数据。

  由此可见,去产能究竟能不能落到实处,实则与究竟能否从源头上切断产能无序扩张一样,真正的胜负手均在于能否打破前述地方政府行为模式,建立起市场化调节产能的长效机制。中央提出,去产能必须坚持“政府推动、市场引导”的基本思路,这其中的“市场引导”实可谓切中了“数据亢奋”的要害所在。

(责任编辑:韩梦晨)

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