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浅析国家高新区30年管理体制机制变迁

2022-03-05 11:34:49
来源:长城战略咨询 作者:石妍妍、闫怀文 评论:0
  三十多年来,国家高新区始终牢记“发展高科技,实现产业化”的历史使命,坚持发挥先锋、引领和试验田作用,不断深化“小政府、大服务”的理念,形成了良好的管理体制机制,为我国全面深化改革,转变政府职能,推动经济高质量发展积累了宝贵经验。总体来看,国家高新区经历了“一次创业、二次创业、创新驱动战略提升”三个发展阶段,正迈向高质量发展阶段,其管理体制机制也在不断演变。

  一、 “一次创业”阶段:初步形成“领导小组+管委会+公司”管理架构

  1988年,国务院批准实施火炬计划,明确把创办高新区作为火炬计划的重要内容;同年,批准建立第一个国家高新区——北京市新技术产业开发试验区(以下简称“北京试验区”),也就是中关村科技园区的前身,批准颁布《北京市新技术产业开发试验区暂行条例》,拉开了我国建设国家高新区的序幕。北京市政府根据该《暂行条例》发布实施细则,明确规定北京市试验区办公室是海淀区人民政府的派出机构 ,在海淀区人民政府领导和市科委指导监督下,具体办理新技术企业的审批核定事宜。同年7月,为加强对北京试验区的领导和协调工作,北京市政府牵头组建了北京试验区协调委员会 ,由北京市副市长任委员会主任,北京试验区办公室兼协调委员会办公室职能。北京试验区的建设模式为后来国家高新区组建领导小组,成立作为政府派出机构的管委会奠定了重要基础。在中关村科技园区成功探索的基础上,1991年和1992年,国务院先后批准建立了51家国家高新区,全面启动国家高新区建设。为贯彻落实党中央、国务院的指示精神,1991年,原国家科委和国家体改委研究制定了《关于深化高新技术产业开发区改革,推进高新技术产业发展的决定》,进一步明确了国家高新区改革的基本方向、原则和思路,明确国家高新区要根据发展社会主义有计划商品经济的要求,建立起符合商品经济运行规律,适应高新技术产业发展要求和国际惯例的体制、机制;各开发区要因地制宜地建立决策、管理机构,赋予相应的权限,代表当地政府行使行政职权, 统一对内对外,集中有效地协调解决开发区发展中的重大问题,并在工商、税务、财政、金融、国际合作交流、外贸、进出口等方面形成配套、高效的服务功能,为企业提供综合服务。在1988年到2000年的“一次创业”阶段,国家高新区发展到53家,成为我国高新技术的集聚地和成果转化、产业发展的增长极。由于这一阶段高新技术产业发展基础总体薄弱,需要强有力的管理机构创造发展环境,同时借鉴了当时国家经开区的管理经验,大多高新区采取较封闭的管理模式,探索集中授权管理。 初步形成了具有中国特色的“领导小组+管委会+公司” 管理架构,实行“决策层-管理层-服务层” 开放式管理模式。其中,“决策层”即由市政府主要负责人及市政府有关行政管理部门负责人组成的领导小组,为强化政府的作用,一般由市级主要领导担任领导小组组长。主要负责宏观决策、重大政策制定、用地规划、协调解决高新区开发建设及管理过程中的重大问题等。“管理层”即作为政府派出机构的管委会,代表当地政府行使政府职权,对园区实行统一领导,负责具体发展规划、建设和管理等职责。“服务层”即设立园区开发建设公司、创新创业中心等,负责园区基础设施建设、投融资、创业孵化等功能。实践中,各国家高新区也结合自身实际情况,逐步探索适宜区域特征、顺应市场经济发展的多样化管理体制 。如南京高新区创建初期采取以管委会为主导的政企并存模式;海南高新区、深圳高新区采取以企业、总公司为主导的管理体制;桂林高新区由具有一定行政职能的事业单位来实行企业管理;中山、厦门和威海三个国家高新区,由原国家科委、省科委和当地政府合办,被命名为火炬高新区,在行政管理的基础上,成立开发总公司,负责高新区基础设施建设、新技术产业投资和部分公共事务管理。

图1 “领导小组+管委会+公司”架构与“决策层-管理层-服务层”模式示意图

图2 “一次创业”阶段国家高新区管理体制机制改革创新代表事件

  二、“二次创业”阶段:深化“精简、高效”改革,积极探索经济与社会统筹管理机制 进入21世纪,国内外经济形势发生巨大变化,中国加入WTO,科技创新成为我国发展主旋律。2001年,科技部在总结前一阶段国家高新区建设经验的基础上,研究提出了国家高新区“二次创业”的新任务和新目标,核心是要推进“五个转变”, 从第一阶段的外延式发展向更加依靠科技创新的内涵式发展阶段转变,更加注重“创新驱动、内生增长” 。2002年,科技部印发《关于国家高新区管理体制改革与创新的若干意见》,指出国家高新区要建立适应社会主义市场经济要求和高新技术产业发展规律、符合WTO规则的管理体制和运行机制,国家高新区管理机构要按照“精简、高效、优质”的原则不断推进职能转变 ,进一步提高管理效率和灵活度。“二次创业”期间,国家高新区普遍加强了内涵式和外延式相结合、引进大企业和培育小企业相结合的发展力度,不仅大力引进国内外研发机构、科教资源和龙头企业进驻,而且着力营造创新创业氛围,建设不同类型的科技企业孵化器,运用各种政策手段和市场力量,推动内生发展动力的增长,形成了研发机构密集、大企业和小企业和谐共生的产业链条。同时,国家高新区也不再是单纯的产业园区,而是形成了产城融合的具有现代化形象的科技新城和城市新地标, 不仅增强了创新活力和发展实力,而且提高了示范、辐射、引领和带动作用,成为宜居宜业的创新创业高地,相应也带来诸多社会事务管理方面的新挑战 。经过十余年的发展,特别是产业规模的迅速扩大,部分国家高新区面临空间紧缺的瓶颈,于是采用了不同方式,扩大管理范围,拓展发展空间 。同时,现实中的不完全政府模式、不明晰职能边界导致的矛盾日益凸显,管理体制机制不顺成为制约国家高新区创新发展重要因素。为此,国家高新区先后开启了不同类型、不同程度的新一轮管理体制改革 。如株洲、青岛、桂林、苏州等高新区为解决空间不足、社会事务难以协调等问题,将高新区与行政区合并或建立新区;上海紫竹采用多元化的股权结构,形成民营企业、高等院校、市区镇政府“三结合”运营模式,成为全国首家以民营企业为开发主体的开发区;广州高新区进一步与新组建的萝岗区合并,重庆高新区与沙坪坝区、九龙坡区等的乡镇街道合并实现扩容升级,等等;形成包括区区合一、政区合一和多区合一模式。

图3 “二次创业”阶段国家高新区管理体制机制改革创新代表事件

  三、“创新驱动战略提升”阶段: 加快转变政府职能,着力推进市场化改革 党的十八大以来,改革进入了深水区,开放迈向了新阶段,创新驱动发展成为国家战略,国家高新区进入“创新驱动、战略提升”阶段 。党中央、国务院高度重视转变政府职能,把“放管服”改革作为全面深化改革的重要内容,持续推进简政放权,实行放管结合,优化行政服务,以市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用为目标,着力破解制约科技创新活力的体制机制障碍。2013年,科技部出台《国家高新区战略提升行动方案》,提出国家高新区要积极建设服务型政府,形成国家、地方、社会等各方力量联合治理新模式。2017年2月,国务院办公厅出台《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发[2017]7号),提出开发区要将政企分开、政资分开,行政剥离、市场化运作作为下一步改革的重点方向。2020年7月,国务院出台《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》(国发〔2020〕7号),对国家高新区深化管理体制机制改革作出顶层设计 ,要求国家高新优化内部管理架构,实行扁平化管理,探索岗位管理制度,实行聘用制,建立完善符合实际的分配激励和考核机制,并赋予国家高新区相应的省级和市级经济管理权限。综合来看,我国正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,国家高新区过去依赖政策红利、政府主导色彩浓厚等长期积累的问题逐渐显露,面临着要素成本制约、政策优势减弱、区域内外竞争压力增大、发展活力不足、发展动能减弱等困境,因此积极转变政府职能、引入市场化效率机制势在必行。围绕“放管服”深化改革,一批国家高新区开始积极探索符合新时代要求的行政审批、组织机构、人事管理、薪酬激励新机制,着力构建精简高效的管理服务体系 。如2016年济南高新区坚持问题导向,围绕“企业化管理、市场化运作、专业化服务”目标,推行机构大部制、实行全员聘任制、改革干部考评体系、采用绩效工资制、深化简政放权,激发高新区发展创造力。2019年天津滨海高新区依据自身为功能区的本质,推行法定机构改革,目标是去除行政事业身份,全面引入市场化经营理念和企业化激励机制。2020年,玉溪高新区、兰州高新区等围绕强化经济发展和创新促进功能,探索开展全员聘任制、绩效考核制、薪酬激励制等改革,以进一步激发广大干部的干事创业热情。

图4 国家高新区市场化改革代表事件

  四、小结:国家高新区管理体制机制是动态的,改革只有进行时,没有完成时 高新区30年的建设发展历程,也是管理体制机制持续改革创新的过程 ,既有“小动静”修修补补,也有“手术”式彻底改革。无论何种改革力度,随着外部发展形势、高新区发展阶段与战略重点,以及主要领导认识的变化,管理体制机制在随之调整 。例如,管理机构的优化重组,社会事务从无到有、到再剥离,高新区与行政区分分合合,经济社会管理权限下放与回收不断往复等等。从高新区自身发展来看,空间变迁 和社会管理职能增加 是影响国家高新区管理体制机制变化的两大内在主要因素。一是空间变迁。 随着高新区内产业规模的发展壮大,土地供给紧缺逐渐成为发展瓶颈,原来规模较小的新建区已不适应发展。为保障土地供给,不少高新区由上级政府在政策区和新建区的比例上作了相应调整。一些地方将几个行政村、一个镇、乃至若干镇或街道办事处连带土地供给整建制划归高新区管理,成为一种准行政区管理或新区管理。少数高新区还与当地行政区进行合并,或成立一个新的行政区, 形成“政区合一”。也有采用空间“飞地”托管的方式,形成“一区多园”模式。二是社会管理职能和权限增加。 高新区从建设初期步入发展期,随着国家整体的产业升级,其内部发展也面临转方式、调结构等转型升级需求 ,产业由OEM向ODM、OBM升级,技能型、创新创业人才逐步替代产业制造工人,需要吸纳更多高素质的人才,并且需要配备高水平的城市环境和服务,由此产生单一产业园区向科技新城转变的趋势。同时,部分高新区由于扩区发展,为缓解与所在行政区的矛盾,便承接了乡镇、街道等托管区域的社会行政职能,承担征地拆迁、城市管理、教育医疗、综治维稳等社会发展任务。高新区从拥有单一的经济发展管理权限扩大到了同时拥有社会管理权限,承担了相应社会事务管理职能 ,成为一个“准行政区”。在这个阶段,社会管理和城市服务已经成为高新区创新创业生态必不可少的一部分,高新区日益成为集科技、经济、产业、社会、文化、自然协调发展于一体的科技城区和知识社区,一些地方直接以高新区为基础创建新的行政区或将其与所在行政区合署办公,成为政区合一型高新区。五、展望 当前,世界迈入新经济时代,国家高新区率先面临新经济生态对管理体制新需求。同时,高新区进入第四个十年,高新区的战略定位、功能使命、发展逻辑等有了新的内涵,改革创新是战略所向、任务所在、发展所需,国家高新区要建立与外部时代特征和自身发展需求相匹配的管理体制机制,以改革创新谋求新一轮发展动力 。新形势新要求下,国家高新区管理体制机制改革呈现出生态共治、市场驱动、平台引领、功能导向、法治保障 等五大导向。未来高新区管理机构应转变角色定位,加大与社会化、市场化力量联合治理,加快实行市场化开发建设运营机制,将高新区打造成为更高能级的平台化创新功能区。

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