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国家高新区治理体系中不可缺失人大制度建设

2017-10-23 11:18:38
来源:中国高新技术产业导报 作者:黄胜平 汤卫卫 评论:0
导语:党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。

  党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家高新区治理体系是国家经济社会治理体系中的一个子系统,国家高新区治理能力现代化是国家经济社会治理能力现代化的一个重要方面。推进国家治理体系和治理能力现代化,既是全面深化改革的总目标,也是未来一段时间发展的战略任务。国家高新区是我国改革开放中在党中央、国务院支持和推动下成立的致力于“发展高科技,实现产业化”的一块特殊区域,是我国改革开放的重要窗口,经济科技发展的重要增长极,是贯彻国家自主创新战略,实现产业转型升级的示范区和先行军。多年来,国家高新区为我国产业发展、科技创新,推动各地经济社会发展做出了重大贡献,在建设中国特色社会主义伟大事业中具有重要的地位和作用。研究国家高新区治理体系和治理能力的现代化,对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有举足轻重的意义。

  经过多年的改革和发展,目前,我国国家高新区已形成了由政府、企业、大学和科研机构、金融机构、中介机构等“五位一体”管理体系。按照党的十八届三中全会决定的精神,应将国家高新区的管理体系提升为治理体系。那么,国家高新区治理作为现代政治学和行政学的一个重要概念,与传统意义上的管理相比,其内容更加丰富,包容性更强。治理与传统意义上的管理相比,重点是强调多元主体管理,民主、参与式、互动式管理,而不是单一主体的管理。从国家高新区管理提升到国家高新区治理,并以国家高新区治理体系的观点和视角来看,过去我们较多地侧重了政府的管理,企业的管理,大学和科研机构的管理,金融机构的管理,但缺少了高新区区域内人民群众的参与和管理。显然,从这个意义上讲,国家高新区治理体系中人大制度建设不能缺失,人大工作不能轻视,人民群众的监督不能忽视。这是推进国家高新区治理体系和治理能力现代化的一个不容回避的一个重大问题。

  一、人大制度对完善国家高新区治理体系的重大意义

  1.从国家宪法规范来看,人民代表大会制度为国家和地区治理包括高新区治理提供了合法性支持。我国宪法规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”可以说,宪法对国家与人民之间权力关系的界定,以及对各国家机关权力来源的规范,是国家治理体系有效运行的根本法治基础。从宪法规定我们可以看到,人民代表大会制度科学地回答了国家治理最核心的问题,即权力从哪里来、为谁行使、对谁负责。坚持人民代表大会制度,将人民代表大会制度延伸到高新区,覆盖到高新区,努力发挥高新区人大职能作用,就赋予了高新区“一委两院”即高新区管委会、检察院、法院依法管理国家事务的正当性、合理性。

  2.从治理客观规律来看,以代议制民主为特征的人民代表大会制度的有效运行,可以保障国家和地方包括高新区治理的稳定性、可控性。高新区的运转和日常工作主要靠行政权力管理,环节少,决策快,但同时也存在着权力过度集中、决策风险大的问题。同时,这种缺乏民主制衡的运行体制,不能为高新区稳定健康持续发展提供可靠的制度保障,而且由于监督机制的缺乏,这种高效决策的执行效率也难以保证。而人民代表大会制度具有既能最广泛地集中人民群众的智慧和力量,又能为政府和有关部门决策进行纠错的功能。人大制度的人民性、科学性和民主性,有利于高新区进行民主决策和科学决策,有利于保障高新区经济社会的良性发展和科学发展,同时能及时感知社会动静并作出灵敏反应。这样的制度安排和政治运作,为民意提供了表达机会,为不同力量寻求最大公约数提供了法治框架,可以实现国家和地方政府包括高新区的整体稳定,保证高新区重大决策实施的有效性和连续性。同样,可以说在高新区建立人大制度,就为高新区的经济社会治理打下了牢固的基础,建立了科学发展、和谐发展、可持续发展的保障。我们要尊重国家和地区治理的普遍规律,重视人民群众与政府之间的“防火墙”功能,发挥好人大在民意整合、利益均衡、法治保障上的独特作用。

  3.从已有的实践来看,地方人大为国家高新区治理现代化保证了制度供给。国家高新区治理体系是在党领导下管理科技园区的制度体系,不仅有招商引资、产业发展、科技创新等经济职能,还包括政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域体制机制、法律法规安排。如果说,高新区成立初期和成立时间较短的时期内,区域的主要功能是招商引资、产业发展、科技创新等功能,那么,经过十数年、数十年的长期发展,随着高新区地域的扩大、人口的增加,社会各阶层人士包括海内外各种科技精英和产业领军型人才的聚集,大量社会民生事业的增多,辖区社会生活中新情况、新矛盾、新问题的出现,倘若没有政治、社会、文化、环境建设跟上来与之匹配,高新区治理体系将会出现倚重倚轻甚至畸形,高新区的社会将会出现无序,甚至失控,“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念将会得不到贯彻。在这里,高新区治理体系中很重要的一个方面就是建立健全人大制度,组织公民有序地参与到高新区全面建设中来。实践证明,全国人大和相关地方人大及时制定法律法规,及时审议通过如五年发展规划、年度预算决算等重大事项,以及选举任命“一府两院”等国家机关领导成员,为国家治理的不断进步提供了有力支持和保障。近年来,一些国家高新区成立人大机构,开展人大工作,反映民情民意,参政议政主政,较好地发挥了人大和人民群众在国家高新区治理中的积极作用。这就告诉我们,在推进国家高新区治理体系和治理能力现代化的进程中,应该高度重视和发挥好地方人大的制度供给作用,确保各项重大改革于法有据,坚持“一委两院”依法行政、公正司法。

  4.从高新区治理教训来看,高新区的人大制度建设亟待加强。众所周知,国家高新区的行政管理体制是高度的集中统一,甚至具有一定程度的半军事化的特点,其管理机构高度精简,高效,便捷。然而,这种高度集中的行政管理体制,最大的弊端是缺少监督,特别是人民群众的监督,地方人大的监督。改革开放以来,特别是党的十八大以来在反腐败的风暴中,各省区市一些高新区领导班子以及行政管理业务部门,包括招商部门、土地部门、金融部门、房产部门等出现的腐败案件,有些甚至是塌方式的腐败,使人感到触目惊心。全国开发区人大研究会课题组近几年在各地高新区调研中,有同志反映:“相对而言,高新区资源最多,权力最大,发展也最快,但与之形成鲜明对照的是高新区群众最为弱势,高新区监督最为薄弱,普通老百姓话语权最少。一句话,高新区经济虽好,但民主却少。不少高新区由于没有人大组织,没有人大工作的开展,不仅缺少民主,甚至连基本的民主形式都鲜见。”历史经验告诉我们,绝对的权力必然产生绝对的腐败。只有将人民代表大会制度这一我国根本的政治制度逐步覆盖到高新区,切实发挥人大对高新区进行工作监督和法律监督,才能有效地遏制、减少和解决腐败问题的发生。

  二、国家高新区治理体系中人大制度建设的基本路径

  1.从贯彻我国根本政治制度高度认识高新区的人大工作的重要性。推进高新区人大制度建设,首先要从思想认识入手,使广大干部群众充分认识其必要性和紧迫性。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,高新区作为产业集聚、人才集聚、科技集聚、资本集聚的地方,是社会先进生产力高地,是一个地方的改革开放与建设发展的先行区。从根本上讲,高新区经济社会发展更应该体现人民的意志和愿望,更应该加强人大工作。高新区的管理和发展要适应依法治国和全面发展的需要,就必须纳入法治化、民主化的轨道,就必须将人民代表大会制度相对完整地逐步引进高新区,因此健全和不断完善高新区的人大组织势在必行。

  2.在上级人大常委会和高新区党工委的支持下建立健全高新区人大工作机构。重视高新区人大工作,就要重视高新区人大的组织体系建设。由于目前我国各地高新区的模式和体量参差不齐,人大工作机构的设置也会不尽相同。因此,要加强对高新区人大工作和制度建设的分类指导,推动建立健全符合高新区特点、符合各自实际情况的人大工作机构及其运行体制。从全国开发区人大研究会研究报告中获悉,目前我国高新区人大组织机构已形成六种模式,第一种模式是在高新区内设立市人大常委会派出机构,第二种模式是在高新区党工委、管委会下设代表联络机构,第三种模式是健全和强化未设立人大机构的高新区内乡镇和街道人大组织,第四种模式是在市人大常委会机关设立专门的高新区人大机构,第五种模式是成立高新区人大与政协联合机构、合署办公等模式,第六种模式是在高新区、行政区合一管理体制下设立人大机构。

  3.按照依法治区的要求,严格规范高新区人大的履职行为。高新区人大工委的职责来源于派驻的人大常委会的授权。对于这些职责,中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》和中共江苏省委《关于加强全省县乡人大工作建设的实施意见》中均明确归纳为“协助人大常委会开展监督、选举、组织代表活动等”。具体而言,应包括:宣传宪法和法律法规,保证宪法和法律法规以及上级人大及其常委会决议决定在高新区的贯彻实施;根据派驻的人大常委会年度工作要点安排,制定年度工作计划并认真组织实施,及时向派驻的人大常委会报告工作;加强与高新区管委会的工作联系,了解其经济和社会发展计划、财政预算和执行情况以及其他方面的工作情况,提出建议意见;加强与高新区审判机构、检察机构的联系,了解情况并提出建议意见;加强代表工作,协助高新区人大代表的选举工作,确保选举结果群众满意,组织代表开展闭会期间的学习培训和视察、执法检查、调查研究等活动,指导代表联系选民,自觉接受选民监督;督促办理高新区内各级人大代表提出的涉及高新区经济社会发展的建议、批评和意见以及代表来信来访;办理派驻的人大常委会和高新区党工委交办的其他事项等。

  由于高新区人大工委不是一级权力机关,而是人大常委会的派出机构,因此上述职权的行使必须通过授权和制定行权制度予以合法化和规范化。一方面,派出人大工委的市、县区人大常委会要结合本地实际研究准备授予高新区人大工委什么样的权力和赋予高新区人大工委什么样的工作职责,在不与法律法规相抵触的前提下,出台操作性较强的高新区人大工作实施办法或工作规则。对高新区日常的监督等工作给人大工委明确予以授权,使得高新区人大机构工作有必要的制度保障。另一方面,要建立健全高新区人大工委行使职能的具体程序和工作制度。

  4.突出发挥高新区人大代表的主体作用。人大代表是我国人民代表大会制度的主体,做好高新区人大工作必须把组织代表活动作为主要载体,把发挥代表作用放在突出位置。高新区人大组织要密切同人大代表的联系,做好人大代表履职服务保障工作。要加强和完善“一个载体(代表之家)、两项制度(人大常委会或人大工委组成人员联系代表制度、代表联系选民制度)”建设;通过代表反映社情民意,把认真办理代表议案建议作为支持代表依法履职、充分发挥代表作用的关键环节;强化代表履职监督,健全代表述职制度。特别是要积极探索代表活动的组织形式和活动方式的创新,在吃透法律精神的基础上大胆借鉴高新区人大工作的新经验和新做法,研究克服由于没有高新区人代会所造成的代表参政议政督政等困难,切实增强代表履职实效。

  5.加强高新区人大工作体制机制的创新。一是优化高新区人大代表配置;二是高新区人大代表单独组团活动;三是召开高新区人大代表议政大会;四是建立高新区代表建议交办制度;五是打造人大代表参与高新区重大事项决策平台;六是尝试实行高新区财政预算审查监督的机制;七是探索开展对高新区“一委两院”的工作评议和部门评议的办法。

  三、加强国家高新区人大制度建设的对策建议

  1.建议全国人大常委会尽快制定高新区人大工作相关法律。从全国总体情况来看,高新区人大工作还处于起步和发展阶段,尚存在许多的困难和问题。解决这些困难和问题的根本之策是国家应当尽早制定有关高新区人大工作的相关法律,规范高新区人大组织的地位、性质、职权和运作制度,逐步实现高新区人民参与社会、政治生活的有序化、制度化,实现高新区人民的利益和意志。在2016年第六届全国开发区人大工作联席会议上,全国人大和中国法学会宪法分会有关专家提出:有条件的省市人大常委会可以考虑通过调研,制定地方高新区人大工作的条例和意见。

  2.科技部等相关部门应重视对高新区人大工作的指导与推进。如果说全国人大常委会是从法律制度上给予高新区人大支持的话,那么,科技部等部门则应在高新区人大具体工作上给予指导和推进。在高新区,人大工作如同科技、党建、文化等一样离不开科技部等部门统筹协调与具体支持。科技部等部门可通过调查研究、总结典型、召开会议、布置工作等多种形式听取高新区人大的意见,对高新区人大工作进行切实有效的指导和推进。高新区人大要经常地积极主动地向科技部等有关部门汇报情况、请示工作,不断地改进高新区人大工作,推进高新区的科学发展。

  3.加强高新区人大体制机制与理论政策研究。习近平总书记在我国人民代表大会制度成立60周年纪念大会的讲话中指出,“人民代表大会制度要与时俱进”。在高新区,人大工作是一个新事物。目前,高新区人大理论研究比较薄弱,几乎是空白,因此亟须加强高新区人大理论政策研究,为人大工作指明方向,积极推进人民代表大会制度在高新区的落实。重视和加强理论研究,用科学的理论武装头脑、指导实践、推动工作,是中国共产党在长期的革命、建设和改革中形成的宝贵经验,也是人大事业蓬勃发展的重要前提和基础。当前,我国高新区人大工作总体处于起步阶段,部分高新区还处于萌芽时期,我们要深刻认识加强高新区人大理论研究的重要性和紧迫性,充分发挥理论对实践的指导和推动作用,有组织、有计划地开展对高新区人大理论和实践的研究,不断推进高新区人大事业的发展,逐步提高高新区人大履行职能的能力和水平。

  4.建议国家主流媒体加强高新区人大的宣传。全国高新区人大工作是我国人大事业的重要组成部分,是国家治理体系和治理能力现代化建设的不可或缺的重要内容。不仅需要全国人大常委会和国家科技部等部门的关心和支持,同时也需要国家主流媒体的关注和宣传。随着高新区人大工作的不断推进,高新区人大工作中的新鲜事物与典型经验层出不穷,亟须要国家主流媒体加大宣传力度,扩大社会效应,动员社会各方面广泛参与和支持,为推进高新区人大建设创造良好的社会舆论氛围。

  (本文为国家重点课题项目“破解全面深化改革矛盾的协同联动战略研究”的子课题、2017年国家高新区发展战略研讨会暨国家高新区太原创新高层论坛交流论文,作者黄胜平系全国开发区人大研究会会长)

(责任编辑:沙欣)

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