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国家高新区政策先行先试路径分析

以徐州高新区行政审批权改革为例
2019-05-27 12:18:52
来源:中国高新技术产业导报 作者:开小芹 评论:0
导语:政策先行先试是中国渐进式改革模式的具体体现,而国家高新区作为新时代创新发展的引领区,更是政策先行先试的示范区,各类试点加速集聚,各种改革不断创新。

  徐州高新区发展与政策研究中心  开小芹

  政策先行先试是中国渐进式改革模式的具体体现,而国家高新区作为新时代创新发展的引领区,更是政策先行先试的示范区,各类试点加速集聚,各种改革不断创新。本文运用要素论和政策扩散理论来剖析代表性的行政审批权改革,阐明国家高新区政策先行先试要素构成,梳理国家高新区政策先行先试主要特征,把握国家高新区政策先行先试的改革路径。

  引言

  “先行先试”概念最早出现在2006年《国务院关于天津滨海新区发展方案的批复》中,“先行”就是先实行、走在前面;“先试”就要先试探、试用,这是中国改革发展“摸着石头过河”的重要方法。彭莉的《平潭综合实验区“先行先试”法律机制的思考》一文认为“先行先试”是结合本地区情况进行制度创新尤其是非激进型的渐进性的制度创新。杨宏山的《双轨制政策试验:政策创新的中国经验》一文指出,政策先行先试是一种自上而下授权与自下而上实践相结合的政策创新模式。刘敏的《地方政府“先行先试”的法理前提》一文则从法学角度审视,先行先试是一种基于人之有限理性的制度设计,先行先试的法律属性是先行规定和变通规定。 “先行先试”可以归纳为上级政府等领导部门发起,授权予一定主体在特定区域内进行体制创新为主要特征的改革试验活动,上级部门可以从中总结经验,并在更大范围内推广实施。

  “先行先试”术语在国家高新区建设指导文件中多次反复出现,是国家高新区政策红利的同义词,突出新时代新常态下赋予国家高新区的历史使命。国家高新区政策先行先试应是一个充分发挥国家高新区的集聚、辐射和引领作用,实现维护中央权威和发挥地方自主性的平衡的过程。行政审批权作为重构央地关系和推进简政放权的重要媒介,行政审批权改革是建设服务型政府,实现扁平化管理的重要内容,也是国家高新区政策先行先试的核心领域,对分析国家高新区政策先行先试典型样板有着巨大理论和实践意义。

  国家高新区政策先行先试要素构成

  国家高新区政策先行先试是由中央、省、市等不同政府层级赋予的政策体系,存在一个系统的赋权过程,拥有一套完整的要素组成体系。“剖析各种先行先试构成要素,厘清先行先试各构成要素的类型,能全景式地展现中国改革发展的政策过程。”通过对徐州高新区行政审批权改革过程分析,可以将国家高新区政策先行先试要素归纳为主体、客体、目的和权力来源,这是国家高新区开展政策先行先试必须具备的要素条件。

  (一)先行先试的主体地位

  不同政策先行先试主体存在差异,而国家高新区是国家高新区政策先行先试的主体,也是政策先行先试的身份要件。徐州高新区2012年晋升为国家高新区,获得国家高新区荣誉权限,同时被赋予国家创新节点的使命担当。在徐州高新区成为国家高新区前,经历了20多年的发展历程,从铜山新区(县城功能)到铜山经济开发区(开发开放功能)再到徐州高新区(创新发展功能),不同历史阶段承担不同使命,享有不同政策权限。徐州高新区作为国家高新区,成为江苏省首批开展相对集中行政许可权改革试点,2017年8月,江苏省审批改革办公室印发徐州高新区“相对集中行政许可权改革试点方案”;同年12月, 江苏省政府又将徐州高新区列为该省开展“证照分离”改革试点。

  (二)先行先试的政策客体

  所谓国家高新区政策先行先试的客体是指先行先试的试验对象,主要是各类复杂多变、未知性较大的政策群或是单一某项政策。这个政策群或政策体往往包含若干子政策内容和规章制度,通过正式公文规定出明确的刚性边界和活动范围,却又不否定创新可能性。徐州高新区全面行政审批权改革启动后,全面承接徐州市政府赋权开发区222项市级经济管理权限,其中直接审批162项、分支机构审批32项、直报事项28项;被列为江苏省“证照分离”改革试点后,又开展证照改革事项100项。截至目前,行使行政审批服务事项约280项。同时,园区在江苏省推行“3550”改革的目标基础上主动创新审批机制、简化审批程序、推行模拟容缺预审等措施,提出了“2330”项目审批服务新机制,即实现2个工作日完成开办企业,3个工作日取得不动产登记,30个工作日内取得施工许可证。

  (三)先行先试的政策目的

  通过政策先行先试的定义可以发现它的首要目的在于“拓荒”,实现某一领域的先行突破,探索与本地区实际相符合的新路子。通过对行政审批权改革研究还能发现,政策先行先试还有测试效应和示范引领的作用。天津滨海新区行政审批改革率先垂范,在放管服改革上取得一定经验,而这些经验需要在其他地方继续试验,不断创新完善,最终在全国发挥带头和示范作用,实现全面落实和推广。徐州高新区作为苏北地区首家国家高新区,又是淮海经济区中心城市和徐州市科技创新主阵地,在行政审批权改革方面肩负着探索、检验、创新、示范的责任。该园区颁出了徐州市“证照分离”改革试点后的“第一证”,创新了“2330”项目审批服务新机制,并实现常态化,跑出了徐州市行政审批“最高速”。按照“外网受理、内网办理、快递送达、网端推送、无偿代办”的方式开展审批,网上办理事项比例已达90%以上,2018年以来共办理不见面审批事项达1000余件。

  (四)先行先试的权力来源

  权力来源是先行先试开展的合法性基础,解决先行主体被赋予怎样的权限,权力依据是什么的问题。可以通过正式发文来确定先行主体与上级部门的权属关系,研判先行主体和上级政府在先行先试中角色和行为。通过分析发现,目前先行先试的权力基本采用两种方法,即“法无授权不可为之法外赋权”和“法无反对皆可为之默许肯定”。前者是依据赋权文件,后者在内生性变迁或是创新探索下开展的先行先试。徐州高新区行政审批改革起初是源于上级赋权,改革过程中不断创新探索,并积极争取审批权力范围。徐州市政府出台《徐州市政府关于公布国家级开发区全链审批赋权清单的通知》,赋权徐州高新区222项市级经济管理权限。2017年12月, 江苏省政府印发“关于推进‘证照分离’改革试点工作的通知”,确定徐州高新区列为江苏省开展“证照分离”改革试点。

  国家高新区政策先行先试主要特征

  基于对国家高新区政策先行先试要素构成分析,可以总结出国家高新区先行先试的首要特征应该是具有准合法性,并通过赋权形式获得,在改革过程中创新行为,也是通过上级部门认可获得合法性。“按照法治国家的基本原理,国家的改革应当在可控和合法的语境下进行。”由上级部门赋权本身是一种变通做法,主要是为了在保障法制统一的条件下,允许改革区域进行制度创新活动,但从法理上来看,这种制度创新活动并未通过立法行为,准合法性存在打破原有法律制度的可能性。徐州高新区在行政审批权改革过程中,从行政审批局设立到行政审批事项范围划定都经历了申请、批复、授权、设立等环节,由相关主管部门批准和授权,符合政府规章制度。

  除了准合法性,国家高新区政策先行先试由于其本身国家高新区特质,还具有内生创新性、区域引领性、重构集成性、渐进双向性等特征。国家高新区作为国家层面的创新示范区,承担着技术创新、产业升级、体制机制改革等多方面职责,创新发展是国家高新区精神内涵。在政策先行先试上,高新区也凸显出内生创新性和区域引领性,不断打破固有利益樊笼,提供更优更高质量政务服务,做体制机制改革的先行者,发挥区域引领作用。徐州高新区在行政审批权改革过程中,不仅不断创新服务机制,如在江苏省推行“3550”基础上推出“2330”审批机制,还启动其他配套改革,全面推行岗位聘任制,实行了“封档案、抽板凳”“全体起立、全员聘任”的人事体制改革,打破人员身份限制,建立人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低的管理激励机制,实现从“身份管理”向“岗位管理”转变,提振广大干部群众干事创业的精气神。

  国家高新区政策先行先试的重构集成性是指国家高新区通过将技术创新和制度创新结合起来,解构过时管理体制,突出集成改革思路,重建新型服务模式,打造扁平化管理样板。徐州高新区在行政审批权改革过程中,充分利用信息技术,建立信息服务平台,将过去信息孤岛变为一网联通、数据共享,通过“外网受理、内网办理、快递送达、网端推送、无偿代办”的方式开展审批,网上办理事项比例已达90%以上。成立行政审批局,实行“一枚印章管审批”,将280项审批事项集中审批,审批过程进行流程再造,实现一个部门高效运转。实施“证照分离”,降低行政审批前置条件,加强事中事后监督,解决企业准营环节办证多、办证难等问题,进一步完善市场准入,使企业办证更加便捷高效。

  国家高新区政策先行先试的渐进双向性是指改革沿着渐进路线调试,保持上下互动、双向运行。国家高新区的双向运行包括自下而上申报、自上而下授权、自下而上试验和自上而下推广等一系列过程。徐州高新区在行政审批权改革之前,园区企业及个人面临审批时间长、审批环节多、中介服务多、收费多、材料多等问题,需要承担大量制度性交易成本,束缚了市场活力和创造力。为突破体制束缚,徐州高新区积极争取改革试点,利用作为国家高新区政策红利,抓住相对集中行政审批权改革机遇,全面推行行政审批权改革。在落实各项行政审批改革任务过程中,一方面创新工作机制,另一方面发现存在问题,及时向上级部门反馈,争取问题得到最快解决。目前,“2330”审批机制获得各级部门认可和推广,实现了“2330”高新区流程内评价达标率100%,涉外审批权限不足影响外商投资等问题也被提上日程。

  国家高新区政策先行先试改革路径

  通过上文对国家高新区政策先行先试的要素和特征分析,在明确要素构成和主要特征后,可以较为清晰把握国家高新区进行政策先行先试的过程。“在‘先试点、后推广’‘先抓重点、后全面推广’的政策制定逻辑作用下,政策扩散成为中国公共政策实践活动的普遍现象,公共政策扩散活动已经内嵌于我国政府的政策发展进程之中。”根据政策扩散理论,结合要素构成和主要特征,国家高新区政策先行先试改革基本路径为:立足实际的改革权限争取;授权下的政策创造或政策测试;政策推行中的政策再创新或跟进学习;改革后期问题反馈和改革经验推广。

  第一,立足实际的改革权限争取。各国家高新区在发展过程中存在巨大的差距,各园区拥有各自不相同的特色与优势,发展定位也各不同。政策先行先试应该与自身发展实际和发展水平结合起来,集中力量争取本园区最需要最适合的先行先试政策。同时,主管部门在批复改革试点推广改革经验时,也要将试点地区实际情况和发展阶段考量在内,平衡各地试点数量。就行政审批权改革而言,天津、银川、深圳、武汉、江苏等地都走在前列,改革试点在中国东西南北中都有分布,能够体现出改革试点先行先试的代表性。

  第二,授权下的政策创造或政策测试。国家高新区在获得政策先行先试授权后,在权限范围内,开展政策创造或是政策测试。政策创造侧重于原创性政策理念和政策方案的构建,而政策测试则侧重于逐项政策的执行和落实。国家高新区根据获得的权限大小和改革时间长短,有区别、有步骤地推进政策创造和政策测试。徐州高新区的行政审批权改革更多属于政策测试范围,着重执行上级部门批复的改革试点任务,自主裁量发挥空间不大,审批权限事项均由上级直接规定。上海自由贸易试验区则是政策创造的好例证。中央给予上海自由贸易试验区较高的战略定位,明确其改革大方向,而上海在政府职能转变、开放投资领域、创新金融发展等方面都创造出不少新举措。

  第三,政策推行中的政策再创新或跟进学习。国家高新区在政策先行先试过程中,伴随政策执行和新问题出现,需要进行调试和调整,即政策再创新或跟进学习。这种再造过程,主要包括以下几个方面:对不适应本地区实际的政策措施进行删减;在原有政策措施基础上进行补充新内容;或是对原有政策进行变通执行和完善机制等。徐州高新区在完成上级部门规定的改革任务同时,不断优化和创新审批服务,从机制、技术等方面打通各审批环节之间信息壁垒,实现审批全流程数据共享,实施行政审批与监管信息双向推送,并开发了信息共享软件。建立重大项目审批“绿色通道”,推行联合会商制度,坚持特事特办、急事急办,提供预约服务、延时服务,实行5+预约服务模式,实现审批服务全日工作化。

  第四,改革后期问题反馈和改革经验推广。国家高新区政策先行先试的区域引领性决定了改革问题的反馈和改革经验推广的必要性和迫切性。这个过程是政策先行先试不可或缺的重要环节,既要求国家高新区能够及时发现问题、总结经验,与上级部门沟通协调,又要求主管部门密切关注改革试点单位,保持互动回应,协助问题的解决和经验宣传推广,扩大政策影响力和辐射力。同时,还要注意与其他国家高新区主动交流互相学习,协同推进某项政策实现最大功效。徐州高新区的行政审批权改革虽然在改革内容方面做出一些创新举措,但是在问题反馈和经验推广方面存在明显不足,导致出现改革推进缓慢、影响力范围小、示范带动不够强等现象。

  国家高新区政策先行先试要素由主体、客体、目的和权力来源构成,呈现出准合法性、内生创新性、区域引领性、重构集成性、渐进双向性等特征,通过对其构成要素和特征分析,可以厘清国家高新区政策先行先试的基本路径,包括立足实际的改革权限争取、授权下的政策创造或政策测试、政策推行中的政策再创新或跟进学习、改革后期问题反馈和改革经验推广等方面。此外,国家高新区在政策先行先试整个过程中还存在着诸多需要解决和反思的问题,如政策先行先试合法性变通权范围界定、国家高新区差异性带来的政策先行先试发展不均衡性、政策先行先试中后期政策监管和政策反馈高效性等诸多问题。

(责任编辑:沙欣)

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