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国家高新区体制改革应该走向何方

基于武汉东湖高新区的探索实践
2019-10-14 10:48:51
来源:中国高新技术产业导报 作者:王保双 评论:0
导语:经过30余年的发展,国内一些实力较强的高新区逐渐步入“成熟—再腾飞”阶段,处于“多条发展轨迹的拐点和转折时期”。为了更好实现国家赋予高新区的多重使命,更好地适应现阶段发展面临的新问题新趋势,部分高新区在体制创新上进行了一些有益探索。

  武汉东湖高新区政策研究与宣传中心 王保双


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  经过30余年的发展,国内一些实力较强的高新区逐渐步入“成熟—再腾飞”阶段,处于“多条发展轨迹的拐点和转折时期”。为了更好实现国家赋予高新区的多重使命,更好地适应现阶段发展面临的新问题新趋势,部分高新区在体制创新上进行了一些有益探索。本文对国内典型高新区体制创新的发展经验进行了总结,并对下一步武汉东湖高新区体制改革的方向进行了探讨。

  一、国内典型高新区体制创新的发展经验

  1978年12月,党的十一届三中全会作出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。为适应渐进式改革的需要,20世纪80年代,我国在一些经济社会发展具有一定优势的特殊区域开始探索政策的先行先试,以此带动周边区域乃至全国的发展,实现了开发区由点到面的稳步扩张。

  历经30多年的发展,特色鲜明、类型多样的开发区广泛分布于全国各地,包括经济特区、经开区、高新区、出口加工区、旅游度假区、边境经济合作区、跨境经济合作区、保税区、保税港区、自由贸易试验区等。

  高新区不仅是我国经济发展中的新事物,更是公共管理改革过程中的新探索,与传统行政区的体制机制存在明显差异。其重要意义在于打破了传统行政区体制和制度束缚,对各种管制类稀缺资源进行获取与使用,释放了各类市场主体的活力。在高新区体制探索与创新过程中,逐渐形成了一些共同经验。

  一是坚持机构和领导高配。国家高新区是区域发展最为重要的战略力量,多数省、市级政府均非常重视高新区对区域发展的引领性作用,在高新区的行政级别配置等方面给予较大的支持,以推动高新区更好地组织、协调、整合各类资源,开展政策先行先试,保障园区高效运作并实现快速发展。我国典型高新区的行政级别均为副厅级及以上建制,其高新区管委会“一把手”领导按副厅级及以上配备。

  二是实行市级管理权限下放。为加快高新区实施体制机制创新与政策先行先试,增强园区创新发展效能,高新区所在地的市委、市政府乃至省级政府通常会授予高新区一定的地(市)级乃至省级经济管理权限,主要表现在财政体制及行政审批权限下放两方面。财政体制方面,在10家典型高新区(北京、深圳、上海、杭州、苏州工业园、武汉、西安、成都、合肥和广州)中,除中关村、上海张江、深圳高新区3家开放式管理的高新区无独立财政外,其他高新区均实行地(市)级及以上财政。行政审批权限下放方面,在这10家典型高新区中,除中关村、上海张江和深圳高新区外,其余高新区均享有地(市)级及以上行政审批权,主要集中在国土规划、开发建设、企业发展、社会管理等方面。

  三是构建高效的机构设置。国家高新区在建立适应我国高新技术产业发展的体制机制方面,进行了大胆的创新和尝试,为行政体制改革提供了宝贵的经验。在行政管理体制方面,坚持科学、高效原则,以任务为导向组建机构,强调高新区机构设置更加接近市场主体需求,与主导产业发展更匹配,探索构建了科学合理、权责一致、履职到位、流程通畅的机构设置,在机构设置、撤销上具有较大的自主性和灵活性。

  四是大胆探索全员聘用制。在运行机制方面,构建了更高效灵活的干部人事制度,普遍推行全员聘用制,打破公务员、事业编和聘用人员的身份界限,一律平等竞争、按劳取酬,实现因事定岗、以岗定薪、同岗同酬。实施项目业绩考核,考核结果与个人目标绩效奖挂钩,坚决杜绝搞“平均”“吃大锅饭”。探索形成了“人员能进能出、职务能上能下、薪酬能高能低”的用人机制和动态激励机制。

  五是建立多方参与的协同治理模式。国家高新区积极转变政府服务方式,充分调动各类市场主体的积极性,为企业提供管理、技术、信息、人才、财务、金融、法律等方面的服务。尊重和发挥社会组织、中介机构等多元主体的自律和引导作用,规范和推动各行业健康发展。政府逐渐由从事前的限制性管理和审批,逐步转向加强事中与事后监管。

  二、武汉东湖高新区在管理体制上的创新与实践

  武汉东湖高新区建设30多年来,根据不同发展时期的条件与定位要求,加强管理体制探索,形成了渐进改革、适时调整、动态更新的园区管理体制,为其他高新区的体制改革提供了一定经验借鉴。2015年,湖北省人大制定出台《东湖国家自主创新示范区条例》,通过地方立法解决了高新区管委会法律地位,规定武汉东湖高新区管委会行使武汉市一级的行政管理权限,并把过去高新区一些好的做法通过地方法规的形式固定下来。

  (一)坚持以承担国家战略为导向,省市充分授权,实行封闭式管理

  省市充分授权。行使武汉市政府经济与社会管理权限,设有一级财政,全面负责园区社会事务和城市管理;武汉东湖高新区管委会为湖北省政府派出机构,委托武汉市管理,机构规格为正厅级,长期以来,武汉东湖高新区党工委书记由市委常委担任;支持武汉东湖高新区根据发展和管理需要,在核定的内设机构总量内,按照科学、高效的原则,自主设立、调整工作内设机构,拥有完全的人事任免权。

  实行封闭式管理。武汉东湖高新区经过6次区域调整,封闭管辖面积从4平方公里逐步演变为518平方公里,并于2013年在武汉市委市政府的大力支持和协调下,江夏区将武汉东湖高新区托管范围内的所有管理职能全部移交高新区,实现了高新区518平方公里的统一管理。

  探索了“三条线”管理,形成了协同高效的管理体制。武汉东湖高新区建立起“机关服务基层,园区服务企业,街道服务群众”的“三条线”管理制度,现有内设机构21个、园区办8个、街道办8个。按照依法行政的要求和科学、高效的原则,采取“增挂牌子、不增机构、不添人员”和设置归口管理机构等形式,在保持机构相对稳定的情况下,合理控制领导职数和人员编制。根据园区发展需求,对内设机构进行灵活调整,内设机构数由1995年的7个职能处室,逐步演变为如今的21个内设机构。

  (二)坚持深化干部人事制度改革,打造了一支有担当、高素质、能干事、干成事的干部队伍

  实施全员聘用制。为加强归属感,打破身份壁垒,根据湖北省委会议和省政府文件精神,武汉东湖高新区于2011年正式启动了干部人事制度改革,试行全员聘用制管理。2015年,《示范区条例》以地方性法规的形式再次明确要求武汉东湖高新区建立健全以全员聘用制为主的干部人事制度。

  加强高层次人才引进。自2012年起,武汉东湖高新区开始面向清华大学、北京大学、复旦大学、浙江大学、武汉大学、华中科技大学等国内重点大学和部分海外知名大学自主招聘,选聘了一大批优秀的全日制博士、硕士研究生。目前,武汉东湖高新区管委会共有聘用制干部533人,其中博士研究生74人,硕士研究生459人,分别占聘用制干部人数的13.88%、86.12%。

  建立充满活力的选人用人机制。新招聘的优秀毕业生均安排在招商引资、招才引智、产业发展、科技创新、开放合作、公共服务等工作一线,大部分干部已成为部门骨干。近年来,通过岗位聘任、竞争上岗、双向选择等系列措施,陆续从中选拔任用了一批聘用制处级、科级干部。全面激发了广大干部的干事创业热情,改善了之前干部年龄结构严重老化,部分领导岗位断层的情况。

  (三)坚持尊重创新发展规律,加快政府职能由管理者向服务者、组织者转变,构建了创新型园区治理体系

  探索公共服务外包的运行机制。武汉东湖高新区将传统体制下政府职能中较低层次和部门中间层次的职能分离出来,改由非政府性质的中介机构承担,逐步形成政府、中介机构等共同参与、相互促进的公共服务体制,显著提高了服务质量,降低了政府行政成本。出台全国首个政府购买政务服务事项清单,在全国率先实现政务服务市场化,将政务服务外包给专业公司,在全国率先推出免费专业的帮办服务。

  探索社会组织共同参与园区治理的发展模式。武汉东湖高新区积极邀请社会各界参与园区重大决策与研究,采取民主推选程序,成立了由各类专家、学者、企事业单位领导人、风险投资机构和中介组织负责人组成的各类高新区决策与咨询委员会,建立重大决策听证制度和信息公开制度。

  (四)坚持厚植创新文化,形成了“敢于冒险、宽容失败”的光谷文化

  建立了勇于担当的干事文化。武汉东湖高新区牢固树立“先行先试”“私罪不可有,公罪不可无”“容忍犯错”的干事担当精神,大力倡导发展为本、企业至上、敢想敢干、务实高效的理念,实行“阳光下的新政”,不断增强干部队伍敬畏岗位、力践职责的理念,强化干部员工敢闯、敢担当的精气神,营造人人想干事、能干事、干成事的氛围,打造了全心全意服务企业发展、服务基层群众的文化环境。

  建立了企业家老大的营商文化。武汉东湖高新区树立“产业第一、企业家老大”实干理念,积极谋划推动一系列改革创新举措,以实际行动打造出亲商、利商、留商、暖商、敬商、懂商、悦商的投资服务环境,营造了“把创新作为一种人生追求,把创业作为一种生活方式”的文化导向,在园区范围内形成了以“敢于冒险、鼓励创新、崇尚成功、宽容失败”为精髓的光谷文化。


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  三、关于下一步武汉东湖高新区体制改革的思考与建议

  随着武汉东湖高新区的不断发展和发展空间的日益扩大,一些新情况新问题也逐渐显现出来。一是没有很好坚持和突出科技新城的总体定位和方向,科技新城的管理构架没有明确和开展顶层设计,民生服务、城市管理、综治维稳等业务工作的职能定位低,工作比较被动,不适应从开发区向科技城转变的客观要求。二是过于强调管委会的机构精简、队伍精简,管理队伍力量严重不足,满足不了新时代现代城市治理的基本队伍配备要求。三是全员聘用制改革还需要深化,聘用制干部成长、交流空间受限等。

  贯彻落实党和国家机构改革精神,着眼于健全加强党的全面领导制度和政府职能转变,围绕高新区的定位,推进高新区管理体制的完善和改革,必须坚持全智能的封闭管理,决不能向传统行政体制回归,建立起适应“科技新城”发展要求的新型行政管理体系。

  (一)向传统行政体制回归,不能解决高新区的管理问题,必须坚决摒弃向传统体制回归的思路

  相比高新区,传统城区一般经历了较长的发展过程,发展基本定型和成熟,各项职责完备,管理机构、管理人员配备充足,在城市建设、城市管理、社会治理等方面比较成熟,国家和地方也形成了比较系统完备的传统城区法律和制度规范。相反,高新区一直处于快速发展中,发展还没有定型,传统城区的优势往往是高新区的短板。

  面对体制问题,大多数国家高新区坚持高新区特色和使命,继续坚持改革,不断把体制创新推向新台阶,也有极少数的高新区采取向传统行政区回归的简单做法。实践证明,传统城区的管理体制,与国家自主创新示范区、国家自贸试验区的定位、使命格格不入,不能适应对外开放的新要求,不能有效推进科技创新、不能有效推进新兴产业发展,不能很好适应全球新一轮科技产业革命的要求。

  因此,高新区如果面对日益繁重的社会民生管理事务,简单向传统行政体制回归,将影响高新区的根本功能。从国内其它高新区的教训来看,那些向传统行政体制回归的开发区往往没有实现回归的初衷,反而使得自身那种精简、统一、效能的制度优势和文化凝聚力不复存在,往往影响甚至丧失了开发区应有的功能。国内一些开发区的教训值得我们认真研究。不少国家开发区,由领先走向落伍,重要原因是从“开发区”走向了“行政区”,弱化甚至丧失了开发区的功能。

  (二)高新区的体制机制改革应坚持全职能的封闭管理,不宜把社会管理职能剥离到行政区

  很多高新区在创办初期,只专注于招商引资、产业规划和企业服务,而将社会管理职能剥离给传统行政区。随着高新区发展规模的十倍、上百倍的壮大,也逐步建立了社会事务管理职能。但是,相比经济事务管理,社会事务管理一直是弱项和短板。但从现实情况来看,这种交叉式的管理方式大大降低了管理效率,开发区的主要工作也受到掣肘,存在很多问题,也不符合机构改革“一件事情由一个机构主管”的工作要求。实际上,在1998年,武汉东湖高新区就曾探索过与周边行政区的合作开发的模式,但因双方管理体制、服务理念等多方面的巨大差异,沟通摩擦不断,合作项目落地困难,以失败而告终。

  因此,这种剥离社会管理职能的混合管理模式降低了管理效率,在实践层面也问题重重,难以操作:项目落地取决于属地政府部门的配合程度,拆迁补偿与收益分配难以达成一致,属地政府提供的教育、医疗水平难以达到高新区的发展要求等。因此,高新区体制机制改革必须坚持“五个统一”的完全封闭型管理模式:统一领导、统一规划、统一建设、统一招商、统一管理。

  (三)坚定自信,坚持开发区体制优势,不断完善“新兴产业+科技新城”新体制

  高新区作为新时代改革开放新高地,不仅要在对外开放、科技创新、产业培育和经济发展上起到引领带动作用,也要在城市发展、城市治理、生活配套、生态环境方面起到引领带动作用。为此,高新区的体制机制改革必须构建经济事务与民生社会事务并重、园区功能与城市功能并重的体制:

  一是在创新与改革开放方面,要结合高新区的发展使命,继续坚持高新区高效的管理体制不动摇,并针对出现的新问题,例如评价考核体系与传统行政区的同质化问题、容错纠错机制不健全的问题等,对现有体制不断进行改善和优化。

  二是在社会管理方面,要对标科技新城示范区的发展要求,补齐社会民生治理方面的短板。这方面,西安高新区、北京经开区做出了很好的探索,例如在教育方面聚集了所在城市最好的教育资源,并通过教育招商留住了一大批优秀人才,并成为反哺产业创新的重要一环。

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