目前创新券只是在我国地方政府层面发放，中央政府不直接发券，只提供政策指导，如最近的《国务院办公厅关于推广第三批支持创新相关改革举措的通知》(国办发〔2020〕3号)明确提出要建立科技创新券跨区域“通用通兑”政策协同机制，目的是促进创新券在不同地区之间的流动，提高地方发放的创新券使用效率。而目前中央层面有多项支持中小企业的财政资金，但都是以传统的计划方式实施，时间周期也长，不适合疫情形势下中小企业的紧急需求特点，对地方政府也起不到引导作用，因此我们建议，中央政府将国家支持中小企业的部分财政资金以创新券形式发放，促进科研机构和中介机构服务中小企业，既可以解决当前形势下中小企业发展遇到的资金难题，也可以促进研发机构为中小企业提供研究开发等科技创新服务，实现快速和精准支持中小企业发展的目的。原因如下：
一是，经验证明创新券是政府支持中小企业发展的有效政策工具
创新券是政府免费向特定中小企业发放的、用于鼓励科技服务机构为中小企业提供科技创新服务的一种有价凭证。该凭证是以财政资金担保的，具有一定的购买能力;企业申请到之后，可以凭借该券向合格的科研服务机构购买科研服务，而科研服务机构则可以持该券到政府部门兑现，获取财政补助。
与传统的政府直接给中小企业财政补贴方式不同，创新券是一种间接财政补贴方式，企业虽然获得财政支持，但不是现金，而是具有购买能力的一种有价凭证，企业必须把创新券提交给提供科技创新服务的机构才发挥效用，因此本质上创新券是促进了大学、研究院所等机构为中小企业提供科技创新服务，实现了激励科技服务机构和中小企业加强研发合作的目的。
基于创新券在支持中小企业发展上的重要作用，自1997年荷兰林堡首次将支持企业研发的资金以券方式发放以来，创新券很快被欧洲很多国家仿效，包括英国、意大利、德国、比利时、爱尔兰、瑞典、瑞士、希腊、奥地利等在内的很多国家都通过发放创新券以促进本国的大学、研究院所等机构支持中小企业。这项政策很快又传遍了全世界，亚洲的新加坡在2019年也开展了创新券计划，大洋洲的新西兰和澳大利亚分别在2010和2011年实施创新券计划。2008年加拿大的Alberta and Nova Scotia省政府在北美洲首先设立了第一个创新券计划，美国的the Rhode Island State也在2016年启动了创新券计划。中国也不例外，包括北京上海、浙江、广东等在内的二十多个地区也已经发放了创新券。
二是，创新券的特点适合解决疫情严重下中小企业的诸多难题
创新券自身具有的“小快灵”的特点和网络组织方式非常适合当前疫情形势下中小企业，可以为中小企业提供快速和精准的服务，其主要优势为：
(一)申请过程简便
创新券对企业最主要的要求是必须是中小企业。与传统的科技计划项目不同的是，创新券不需要企业提供太多的申请材料，申请书长度很短，内容主要包括企业注册基本信息、企业规模、主营业务和企业申请创新券所要从事的科技创新活动等，充分显示这项政策是针对中小企业的普惠性政策。根据欧盟的一项研究，欧盟大部分国家创新券计划的申请书，长度在6页以内，其中最短的申请书只有1页。
创新券的申请批准时间也较短，充分体现了实施快速的特点。目前欧洲国家的创新券，以批准时间在3周以内的创新券计划居多;其中有些创新券计划的批准时间在一周之内。中国的创新券审批时间也很短，大部分地方的创新券审核批准时间在3～4周(按工作日计算)之内。
申请时间最短的一个创新券计划是比利时的“Flemish Innovation Voucher Scheme”，申请书只有1页，但只限于购买R&D服务。斯洛文尼亚的一个“咨询创新券计划”，只有5页的申请书，2天内给予批准，最大资助金额只有4200欧元。法国的一个创新券计划，只要求2页的申请书，在10天内批准，最大资助金额是1万欧元。
(二 )创新券资助金额小
创新券针对的是小规模的科技创新活动，因此其资助规模不大。根据欧盟发布的统计报告，欧洲各国发放的创新券，金额包括500欧元、2500欧元、5000欧元、6000欧元、10000欧元等不等，其中最小的是500欧元，最大的是25000欧元，但是大部分资助金额在2万欧元以下。
中国的创新券面额与国外类似，地方根据支持对象设计了不同面值的创新券，数额也大小不等。根据调查统计，目前国内创新券有500元、1000元、5000元、1万元、2万元、5万元、10万元等不等的固定金额，大部分地方的创新券面额在5万元以下。
(三)可以为中小企业提供多样化的服务
中小企业申请到创新之后，可以用来向大学、研究院所等科技服务机构购买多样化的服务，满足企业发展的不同需求。
如表1所示，创新券可以支持5种类型的服务：一是研究开发活动，二是产品开发，包括设计、技术开发等;三是技术转移和知识产权，包括知识产区管理和保护等;四是管理咨询，包括市场研究、知识产权咨询等;五是培训，如新进员工的上岗培训等。不过，创新券所支持的这项活动，必须是企业的明确需求，而且创新券有使用期限限制，超过期限不用即可作废。
中国发放的创新券券，除上述服务之外，各地政府还对创新券的使用范围进行了扩展，将知识产权咨询、引入外部专家、开展科技金融服务、购买云计算服务等也纳入其中，极大提高了创新券的使用效果。
表1：创新券可购买的服务
| 项目 | 服务内容 |
| 研究开发 | 一般性应用研究 概念性证明 技术开发与测试 |
| 产品开发 | 产品开发中的诊断和支持 设计 技术开发 |
| 技术转移和知识产权 | 知识产权保护 知识产权管理 |
| 管理咨询 | 创新管理 商业过程工程化管理 知识产权咨询 市场研究 电子商务建设 |
| 培训 | 现有员工培训 新进员工培训 |
创新券最初是纸质版的，类似中国改革开放之前的粮票，上面印有面值、申请者、发放者以及防伪标志等信息。随着计算机技术和互联网的发展，目前国内发放的创新券已是电子版形式的创新券;重要的是，创新券的申请、发放、使用和兑付都通过专门的创新券组织管理信息平台来完成，即：企业通过网络注册并提交相应的证明企业的电子版材料，即可获得电子版创新券;通过该信息平台找到合适的服务提供机构，提交电子版创新券，验证后即可购买服务;服务完成后服务机构提交创新券到各地的创新券管理机构，申请兑付。这不但减掉了纸质版的材料费用，还缩短了时间，大大提高了创新券的使用效率，为创新券的申请者、接收者和管理者提供了极大的便利。
三是，我国已经具备实施创新券的良好基础和条件
(一)创新券政策已经在国内很多地方实施
2012年9月，江苏省宿迁市政府出台了《关于宿迁市科技创新券实施管理办法(试行)》，标志着创新券在国内的正式实施。2015年，中国政府提出了“大众创业 万众创新”的战略举措，目的是通过营造鼓励创新创业的环境，促进国内科技成果的转化和产业化，因此大量的拥有技术的创业者投身其中，而创新券正好适用于这些从事双创的创业团队。在中央政府的政策引导下，越来越多的地方政府创新财政资金的使用方式，以发行创新券的形式推动大学、研究院所等科研机构和中小微企业之间建立联系渠道，提高它们服务中小企业的积极性。到2017年底，创新券已经在全国24个省、直辖市和自治区内实施，发放创新券规模接近40亿元。
(二)我国已经构建了创新券的组织和管理体系
国内创新券是由科技和财政等部门合作，共同组织实施的，目前已经在国内构建了比较完整的组织管理体系。
一是由地方科技部门和财政部门成立专门的管理部门，负责创新券工作的协调、管理和监管。如，北京市由市财政局、市科委联合成立创新券工作领导小组，由市财政局、市科委主管领导任组长;领导小组主要负责创新券的政策制定、决策指导、监督审批、绩效评价及研究确定创新券实施过程中的有关重大事项。
二是成立专门机构来组织实施。创新券的具体组织实施则是由科技部门的下属机构来实施，负责组织创新券的申请、发放和监管等事项。如，上海市是由上海市研发公共服务平台管理中心来具体组织实施，可以接收创新券服务的研发机构都必须是该平台认可的;浙江省则是由科技厅下属机构——科技信息研究院来组织实施。
三是建有基于互联网和信息技术的创新券信息管理平台。为提高创新券发放效率，地方政府充分利用互联网和信息技术，设立了专门的创新券信息管理平台，并发放电子形式的创新券，实现对创新券及其使用单位的全流程管理。如，北京市的创新券信息管理平台是首都科技创新券申报系统(https://www.cxq-bj.cn)，河北省的科技型中小企业和创新创业团队须要登录“河北省科技创新券工作平台”(网址http://cxq.kjfw.org.cn)申领和使用创新券，浙江省通过“浙江省科技创新云服务平台”(http://www.zjsti.gov.cn)管理创新券。
(三)中央政府有支持中小企业方面的财政资金
政府采取措施支持中小企业发展，是国际通行做法。中国政府也高度重视支持国内中小企业的发展，提供专门的财政资金支持。如，中央层面有中小企业发展专项资金、中央引导地方科技发展资金等，都是我国专门支持中小企业的财政专项。
中小企业发展专项资金是中央财政预算安排用于优化中小企业发展环境、引导地方扶持中小企业发展的资金，其金旨在引领带动地方积极探索政府扶持中小企业的有效途径，支持改善中小企业发展环境，加大对薄弱环节的投入，促进提升为中小企业提供公共服务的能力，突破制约中小企业特别是小微企业发展的短板与瓶颈，建立扶持中小企业发展的长效机制，有效促进形成“大众创业、万众创新”的良好局面。重点支持中小企业参加重点展会、完善中小企业公共服务体系、中小企业创新活动、融资担保及国内贸易信用保险等业务。
中央引导地方科技发展资金是中央财政用于支持和引导地方政府落实国家创新驱动发展战略和科技改革发展政策、优化区域科技创新环境、提升区域科技创新能力的共同财政事权转移支付资金，其支持活动包括科技成果转移转化、跨区域研发合作和区域内的科技型中小企业科技研发活动等。
政策建议：
中央政府支持中小企业的资金是以传统的计划项目形式实施的，不适合当前疫情期的中小企业的需求。基于创新券在支持中小企业上的有效性、及时性和快速性的特点，我们建议中央政府采用发放创新券方式支持中小企业，具体为：
一、 建议科技部、工信部和财政部等部门合作组织发放创新券。为提高中央财政资金使用的时效性，将国内现有支持中小企业的财政资金拿出部分资金，以创新券形式发放，发放对象是国内的中小企业。
二、与地方政府合作共同完成创新券的发放和使用工作。充分借助地方科技和财政部门现有开展创新券的机构和平台，并以地方确定的创新券接收机构为服务对象，组织创新券的发放、审核和使用工作，加快创新券的实施进度。
三、扩大创新券可以购买的服务。除了国际上通行的5类可购买服务之外，应该针对当前中小企业的实际需求，扩大创新券可以购买的服务，将当前中小企业应对疫情和解决融资等服务纳入创新券购买范围，如企业购买大数据、云计算、防疫防护支出、贷款贴息等。
四、确保创新券覆盖较多的企业数量。为确保更多的中小企业获得政府发放的创新券，每家企业申请到的创新券额度不能太大，建议每张创新券额度不超过5万元，同时发放多种额度的创新券，包括5000元、10000元、15000元、20000元等额度。同时，建议将创业团队和微型企业也纳入创新券支持对象。
(责任编辑：韩梦晨)
