核心阅读
“揭榜挂帅”作为完善和补充现行科研管理机制的关键制度内容，具有重要的战略高度和现实指导意义，是实现科技自立自强的迫切需求，深化科技管理机制改革的关键举措，激发市场主体创新活力的制度保障。因此要避免管理惯性操作，做好细节优化工作，重视成果转化类揭榜挂帅，完善监督管理机制。
5月28日，在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会和中国科学技术协会第十次全国代表大会上，习近平总书记再次提出要“实行‘揭榜挂帅’‘赛马’等制度”“让那些想干事、能干事、干成事的科技领军人才挂帅出征”，并强调要“实现高水平科技自立自强”。“揭榜挂帅”近两年在各类重要会议和报告中的频频出现，充分体现了国家对改革科研项目管理模式、提高科技创新支撑能力的高度重视。
一、什么是“揭榜挂帅”？
“揭榜挂帅”也被称为科技悬赏制，有学者将其定义为一种以科研成果来兑现的科研经费投入体制，一般是为了解决社会中特定领域的技术难题，由政府组织面向全社会开放的、专门征集科技创新成果的一种非周期性科研资助安排。简言之，“揭榜挂帅”就是聚焦重大技术需求，通过市场机制来检验成效，“以成败论英雄”的新型科研管理机制。
“揭榜挂帅”作为完善和补充现行机制的关键制度内容，具有重要的战略高度和现实指导意义。
一是实现科技自立自强的迫切需求。一直以来科技创新都是国际战略博弈的主战场，围绕科技制高点的竞争空前激烈。要实现高水平科技自立自强，关键是加强核心技术攻关，以问题和需求为导向的“揭榜挂帅”在解决“卡脖子”技术问题方面具有明显优势，是实现关键核心技术自主可控的必然选择。
二是深化科技管理机制改革的关键举措。“揭榜挂帅”不设准入门槛，对揭榜攻关单位无注册时间要求，对揭榜团队无年龄、学历和职称要求，打破了传统科研项目的资质限定，明确榜单资助额度，通过简化预算编制，探索实行包干制、负面清单等科研经费管理方式，给予揭榜团队更大的资源支配权。项目榜单更加突出问题和需求导向，项目管理更加突出以人为本，项目验收更加突出成果评价，体现了科研管理的理念革新。
三是激发市场主体创新活力的制度保障。在传统课题申报制度下，参与者被限制在科研院所、高校及大型企业，多数民营企业或小企业因“身份”问题而被拒之千里，而“揭榜挂帅”更加注重市场化，项目征集来自于产业需求的提炼与筛选，此外给予民营企业、中小企业参与公平竞争的“入场券”，有效激发了各类创新主体的竞争活力和社会资本的深度参与。
二、全国“揭榜挂帅”开展情况
1.国家逐步加强“揭榜挂帅”顶层设计
2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上提出“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜”，这是科研项目“揭榜挂帅”在我国首次提出。2018年11月14日，工信部印发《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，发布智能网联汽车、智能服务机器人等16项揭榜任务，征集团队集中攻关，明确攻关要求。揭榜团队须签署“军令状”，对“里程碑”考核要求、经费拨付方式、奖惩措施和成果归属等进行具体约定，并将榜单任务目标摆在突出位置，集中优势资源，全力开展限时攻关，揭榜单位达1248家。
2021年，“十四五”规划纲要提出，“改革重大科技项目立项和组织管理方式，给予科研单位和科研人员更多自主权，实行‘揭榜挂帅’‘赛马’等制度，健全奖补结合的资金支持机制。”5月10日，科技部发布《国家重点研发计划“数学和应用研究”等“十四五”重点专项2021年度项目申报指南》，并制定了“揭榜挂帅”榜单模板，标志着我国重大科研项目正式开始实施“揭榜挂帅”，迈出了深化科研项目管理改革的重要一步。至此，全国“揭榜挂帅”制度将进一步完善规范发展，进入下一个新发展阶段。
2.各地开展“揭榜挂帅”探索实践
部分地区的初步探索。自2016年首次提出之后，贵州、湖北、广东等部分地区结合当地实际需求，开始陆续进行小范围探索尝试，为全国广泛开展提供了实践经验和制度参考。
2017年，贵州省率先突破科技项目的地域限制，首创“技术榜单制”，在煤炭工业领域连续发布了煤矿机械化改造和智能化采掘等3批技术榜单，面向全国寻求“最强大脑”，成功解决了制约煤炭产业转型升级的关键问题，弥补了省内煤炭产业高端科研人才稀缺的不足。2017年6月，武汉东湖高新区发布“新黄金十条”，首设光谷科技悬赏奖，每年遴选不超过10个项目面向全球招标，并给予最高达2000万元的资金补助，分预研、验证两阶段拨付。武汉“科技悬赏制”的企业出题、全球招标、政府资助等做法，突出了市场需求的主体地位和全球引才视野，体现了政府从主导者到服务者、监督者的职能转变，初步显现“揭榜挂帅”制的雏形。
2018年9月，广东省科技厅发布《关于征集适合揭榜制的重大科技项目需求的通知》，并发布《揭榜十问》，对揭榜制项目关键环节疑问进行重点答复，率先将适合揭榜制的重大科技项目分为技术攻关类、成果转化类两类。同年12月，深圳举办了深圳科技悬赏赛，通过将地方产业技术需求解决“赛事化”，有利于实现技术供需的快速匹配。实际上，中国创新挑战赛、航天杯清华校友三创大赛先进制造专题赛及沪苏同城国际创新挑战赛等大赛均以揭榜比拼模式开展。广东省“企业提需求、政府张榜悬赏、机构揭榜攻关”的揭榜模式正式落地实施，也为全国“揭榜挂帅”制度的制定提供了思路参考，此后，湖北、山东、山西、云南等众多省份与广东省“揭榜挂帅”制度保持高度一致。
全国的广泛开展。在先行探索过程中，“揭榜挂帅”集中力量办大事和跨区域选拔的双重优越性初步显现。2018年11月，工信部发布《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，掀起了全国探索尝试“揭榜挂帅”新一波浪潮。
2019年，河南省通过中国·河南开放创新暨跨国技术转移大会，面向国内外广泛征集项目需求，全省15个项目立项;2020年10月，河南省发布《关于促进郑洛新国家自主创新示范区高质量发展的若干政策措施》，提出对自创区产业发展的重大创新需求，面向境内外开展“揭榜挂帅”。
2020年6月，浙江省人才服务平台发布了首批“揭榜挂帅”省级榜单，随后宁波、绍兴、金华等市在省级政策指导下，积极开展“揭榜挂帅”，发布榜单数千项。其中，金华以“奖金+股权”激励的方式，在解决科技创新发展的“卡脖子”技术难题的同时，推动人才招引精准化和人才配置优化，并试点实行“揭榜险”，为因特殊原因导致研发失败的揭榜方提供保障服务，提升“揭榜挂帅”风险防控能力，率先推出了“揭榜挂帅”云平台，被列入浙江省试点应用。浙江在实践“揭榜挂帅”过程中，形成了独特的“以榜引帅”路径，企业大大小小的技术需求均公开张榜，建立常态化运作机制，在解决本地企业发展问题的同时，以完善的人才配套政策快速提升科技人才的聚集度。2020年12月，山东省科技厅制定《关于深化科技改革攻坚的若干措施》25条，提出省重大科技创新工程项目将全部采用揭榜制方式组织，以市场机制遴选项目实施主体，并试点开展首席专家“组阁制”。
2021年1月，成都高新区启动揭榜挂帅型研发机构“岷山行动”计划，聚焦主导产业，计划5年投入300亿元建设50个揭榜挂帅型研发机构，解决产业链细分领域“卡脖子”技术问题。成都尽管并非在科研项目上实施“揭榜挂帅”，但是在建设研发机构方面创新性应用了“揭榜挂帅”的问题导向的本质特征，将研发机构需求“榜单制”。除此之外，成都还结合当地人才需求情况，延伸出了“金熊猫”人才需求榜单。5月，首届南京都市圈创新合作大会发布南京都市圈“揭榜挂帅”关键核心技术需求榜单，共27项技术难题，悬赏总金额2900万元。
目前“揭榜挂帅”已在全国20余个省份广泛开展，模式逐渐规范统一化，但多数地区尚处于起步探索阶段，主要集中在前期方案和榜单征集、发榜等环节;部分省市完成揭榜对接，尚未行至成果验收阶段，全国正处于边探索边完善时期。
3.“揭榜挂帅”实践经验总结
从“揭榜挂帅”的目的来看，主要可分为企业技术需求类、共性关键技术突破类。前者是以解决本地企业技术需求为导向，主要特点为发布榜单数目较多，且配套较为完备的人才政策，通过政府搭建对接桥梁，实现技术和人才要素聚集，如宁波、嘉兴推出“揭榜挂帅”引才模式，有效激发了揭榜团队创新攻关积极性;后者则主要聚焦制约本地产业转型升级的痛点问题，通过寻求全球智力帮助，以疏通产业发展堵点，如陕西省“揭榜挂帅”聚焦关键核心技术和重大应急攻关，通过调动全社会力量来攻克陕西产业发展亟待解决的关键核心技术。
从榜单征集方式来看，主要可分为三类。公开征集方式，即政府直接通过媒体等平台面向本地企业、高校和科研院所公开发布榜单征集公告，并交由指定平台进行项目征集筛选;层层上报形式，即有政府作为主导方，由各级主责部门负责项目征集，并层层上报，最终汇总筛选;政府制定形式，即榜单由政府自主决定，该种形式主要用于解决应急类、公益类的重大技术需求，如深圳市发布的“新型冠状病毒感染的肺炎疫情应急防治”应急科研攻关项目。
从揭榜方式来看，当前多数省份默认采取“一对一”的揭榜方式，同时鼓励揭榜单位组建创新联合体共同攻关，而针对需求方无法确定唯一合作对象的情况，部分地区注明揭榜方可为2-3家，实行“赛马”制。无论采取“一对一”揭榜方式还是“赛马”揭榜方式，实质上主要取决于揭榜目的，企业技术需求类征集榜单数一般在几十项甚至百项以上，从政府经费投入和后期监督管理成本考虑，若采取“赛马”揭榜方式，将会成倍增加政府财政负担，投入产出未必成正比;共性关键技术突破类一般是聚焦特定行业的“卡脖子”技术难题，实施周期内项目数一般在10余个或10个以下，基于共性关键技术的重要性和应急性，可采取“赛马”揭榜，以保证成功率。如陕西在共性关键技术突破类方面，明确提出可采取“赛马制”，以最先达标的揭榜方为优胜者，其余揭榜方自动淘汰。
从实施环节来看，通过对比总结全国“揭榜挂帅”开展情况，以科技部发布的《申报指南》及广东、湖北等地相关文件为代表，“揭榜挂帅”流程基本规范统一，大致分为几个步骤：需求征集，由政府通过多种途径进行需求征集，发榜方填报揭榜制项目需求;需求论证，由科技主管部门或委托第三方专业机构组织专家对征集到的项目需求进行论证，重点遴选出影响力大、带动作用强、应用面广的关键核心技术或科技成果，并编制榜单对外发布;揭榜立项，不设揭榜门槛，公开向国内外进行榜单发布，由科技主管部门委托第三方专业机构对揭榜方的实施方案进行可行性评估，符合条件的揭榜方与需求方及科技主管部门签署“军令状”，并对外发布揭榜公告;验收奖惩，项目验收将通过现场验收、用户和第三方测评等方式，在真实应用场景下开展严格考核验收。
从组织实施来看，“揭榜挂帅”一般是由各地科技主管部门负责，联合财政、人社部门共同制定，在前期探索过程中，部分地区工信、人社部门也分别从各自发展需求出发，开展“揭榜挂帅”;实施时间目前尚未统一，参考部分地方政策制定情况，需求征集一般始于每年第一季度，并于上半年完成需求论证;榜单资助金额一般以项目研发投入的20%-40%，同时设置“里程碑”节点考核，分2-3期拨付，技术攻关类的拨付对象为需求方，成果转化类拨付对象为揭榜方，项目实施周期一般不超过3年。
三、关于开展“揭榜挂帅”的启示
1.避免管理惯性操作
由于当前多数地区还处于发榜、揭榜等环节，科研管理过程规范尚未统一标准，因此应做好科研项目的分类实施，尤其在“揭榜挂帅”项目管理方面，应明确“揭榜挂帅”和传统科研项目的核心区别，避免在实际操作层面陷入到“换汤不换药”的相似路径中。应综合运用经费“包干制”“赛马制”“里程碑”考核等创新机制，充分发挥“揭榜挂帅”对现行科研管理机制的补充完善和创新示范作用，真正做到降低准入门槛、收紧成果验收环节，实现从入口竞争到出口竞争的良性循环。
2.做好细节优化工作
“揭榜挂帅”本质上是为了解决国家和地方急需的产业关键共性技术问题，共性关键技术的收集与筛选是开展“揭榜挂帅”的第一步也是最重要一步，可依托本地产业技术研究院、共性技术平台等载体，搭建共性技术需求征集库，常态化征集技术需求。“揭榜挂帅”对技术的应用性和及时性要求较高，同时由于经费投入较为集中，对科研成果的成功率要求将会随之提高，因此应鼓励高校、科研院所及企业等揭榜方组建创新联合体，实行首席专家负责制，共同开展揭榜攻关，在条件允许的情况下，灵活运用平行竞争机制，确保科研成果的成功率。同时不可忽视揭榜失败的情况，通过建立科学的容错机制、风险防控机制，探索实施“揭榜险”补偿机制，提高揭榜失败的风险抵抗能力，减少揭榜失败者的沉没成本，避免挫伤参与者积极性。此外，当前已实行的“揭榜挂帅”制度尚未对知识产权归属和分配问题进行详细说明，因此应在合同中明晰约束，避免知识产权纠纷。
3.发挥以榜引帅作用
“揭榜挂帅”除了要用好“帅”解决“榜”的问题之外，更应该发挥“榜”对“帅”的吸引和集聚作用。贵州将符合条件的揭榜获胜者列入贵州省“百千万人才工程”，给予不低于1000万元的“成龙配套”;黑龙江针对成果取得重大成效的揭榜团队，量身制定团队支持政策，并支持与省联合建立新型研发机构、共同承担省级人才和科技计划项目，享受相关政策和服务举措。“揭榜挂帅”制度已成为地方招才引智的新方式，为当地吸引特定人才提供了有力保障。因此在开展“揭榜挂帅”时，可与当地人才计划、创新平台建设计划等进行联动，加深加固产业需求与人才引进的绑定关系，为延续合作夯实基础，建立“人才、技术、项目、平台”四位一体的“揭榜挂帅”模式，实现创新要素的优化配置。
4.重视成果转化类“揭榜挂帅”
尽管全国各省在政策文件上基本形成了技术攻关和成果转化两类“揭榜挂帅”，但在实际操作层面，更多用于解决技术攻关问题，鲜有成果转化类“揭榜挂帅”的应用。而科技成果转化前端的技术研发和后端的成果产业化同等重要，高校和科研院所尽管拥有众多科技成果，但由于自身转化体系不完善、转化机制不顺畅、市场化渠道不通等问题的制约，往往难以实现产业化。因此，政府应搭好成果转化类“揭榜挂帅”的擂台，深入挖掘高校、科研院所具有应用前景和产业化价值的科技成果，以更大的支持力度、更加完善的制度保障、更加市场化的方式，鼓励新型研发机构、企业等创新主体承担起转化责任。
5.完善监督管理机制
科学有效的监管机制是掌握项目进展、及时纠正错误、降低各类风险的重要手段。目前，广东省在项目监管方面采取委托第三方专业机构对目标进展、阶段任务、资金使用等情况进行管理;浙江绍兴实施“周报月访”联系机制、“一对一”服务机制，通过常态化需求摸排和全流程跟踪服务，确保项目攻关顺利进行;湖北省则是针对实施周期3年以下的项目不再进行过程检查，委托第三方专业机构，组织专家进行项目验收，并建立“黑名单”制度，将严重不良信用记录记入“黑名单”。科学高效的监管机制，一方面应防范可能存在的串谋风险、失败风险等;另一方面，应思考如何实现既保证大胆放手给予科研人员更多自主权，同时又能最大限度保证科研实施效果。
(作者单位：清华大学天津高端装备研究院洛阳先进制造产业研发基地)
(责任编辑：韩梦晨)
