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管理赋能——开发区管理体制改革的大构想

2022-05-06 14:28:36
来源:中国高新技术产业导报 作者:朱常海 评论:0

蓬勃发展的西安高新区图片来源:西安高新区

  朱常海

  开发区的设立和发展,是我国改革开放40多年成功实现产业追赶、创造经济奇迹的关键举措。如今,世界处于百年未有之大变局,国家发展面临新的问题和挑战,无论是从硬实力还是能动性方面,开发区可以也应当发挥更大的作用。而开发区发挥作用的前提是,对开发区的管理体制进行大的调整,使之适应开发区当前的生产力水平、新的发展格局和使命导向。

  一、开发区的本质

  开发区的本质是什么?这里借用国家能力的概念,认为开发区本质上,代表一个国家的产业促进能力,或者说开发区是国家产业促进能力在区域层次的投射和集中表达。把开发区整体定义为国家的产业促进能力,有几个方面原因:开发区在发展导向上以发展经济、培育产业为主,体现了能力的专一性;开发区是我国产业和创新政策的策源地和集成地,在政策强度、完整性方面远胜于其他地区;开发区是我国产业集群,也就是说产业政策对象高度集中的区域,而政策对象的集聚水平和规模,决定了政策的有效性;在支持促进产业发展方面,开发区拥有更加针对性的职能部门设计和更专业的干部队伍,保证了政策在执行层面的效力。如果开发区在本质上是一个国家的产业促进能力,那么毫无疑问,这种产业促进能力是需要加强的。因为我国产业正面临转型升级、自主可控、产业基础高级化、产业链现代化等目标挑战。要实现这些目标,需要更加积极有效的产业政策,就是来自政府的产业促进能力加持。

  除了从产业和经济维度理解开发区的本质,还可以从国家治理的维度认识开发区的本质。开发区是我国国家治理体系中难得的具有专业性、创造力和制度弹性的部分。在经济社会发展范式快变,外部挑战复杂艰巨的情况下,开发区所代表的制度活力、创造力和专业性,其重要性如何强调都不为过。

  二、开发区管理体制改革的必要性

  管理体制的改革一直是改革的先导领域和先决条件。对于开发区而言,管理体制的改革不仅十分必要,而且非常迫切,主要原因有以下几个方面。

  1.源自开发区的多样化发展格局。开发区经历近40年的发展,在类别、性质、发展水平和禀赋等方面已非常多样化。在类别上,有高新区、经开区、综保区,且分属不同部委指导;在性质上,有事业单位、派出机关、企业等多种;在发展水平上,既有千亿级别的园区,也有千万级别的园区。这样的发展格局,显然不能套用一套“生产关系”。开发区比以往任何时候都需要分类分型、规范整合和精准管理。此外,还有两个在发展格局上非常突出的,需要加强管理予以解决的问题:一个是开发区总体数量过多,开发区之间同质竞争,逐底竞争的问题;另一个是国家开发区地方化的问题。

  2.源自开发区的新使命新要求。近年来,一系列关于开发区的高规格文件的发布,对开发区提出了新的更高要求。对比开发区立区时的使命导向,新时代对开发区的要求不仅更高,而且范围更加扩展。实际上,作为区域发展水平最高、资源最集聚的区域,开发区几乎集成了所有的国家重大战略,并且实际上作为国家战略的核心载体和执行者。开发区承担国家战略的情况,直接决定了国家战略的实施绩效。

  3.源自开发区的管理约束趋紧。开发区本身就是学习深圳特区经验,“放开搞活”的产物。开发区自诞生之日起,就比一般行政区享有更大的自主性和灵活度。但随着国家行政治理体系的完善,尤其是政府对人、财、物管理的规范化,开发区的自主和制度创新的空间受到压缩,呈现出行政化、保守化的趋势。

  三、开发区管理体制改革的基本思路

  开发区管理体制改革的总体思路,可以概括为几个关键字。

  1.合纵连横。开发区管理体制改革的首要目标是,促进开发区纵向管理和横向联合的加强。一方面要加强国家的指导和垂直管理,通过国家统筹协调,深度赋能,适度扭转过去开发区地方化和过度竞争的问题;另一方面,要广泛地促进开发区与开发区之间,在科技成果转化、关键核心技术攻关、产业链等方面的合作,实现开发区之间的优势互补,相互赋能。

  2.再造特区。开发区本身就是学习深圳特区的经验,但目前开发区呈现行政化、保守化的趋向。而开发区的核心价值,在于在我国行政管理体系中的特殊性。因此,开发区管理体制改革的第一思路,是保障和突出开发区的特殊性,尤其是其作为产业促进能力的特殊性。管理体制改革要扭转开发区行政化、保守化的倾向,促进开发区的二次“特区化”。

  3.解绑赋能。解绑是指管理体制改革总体上是要增强开发区的自主性、灵活性和制度创新空间,尤其要避免按照行政区的思维和模式对开发区进行格式化。要通过此举,能够激发开发区,尤其是一流开发区的内生动力和内生创造力;赋能是指从外部给开发区提供更多支持和管理公共品,通过完善管理有效提升开发区的发展能力。在具体的赋能方式上,可以建立国家和大区域性质的科技、产业、资本和管理运营赋能平台,进行垂直赋能。也可以通过避免开发区之间同质竞争,促进开发区合作的方式,实现开发区之间的互相赋能。

  4.升底拔尖。当前开发区在发展格局上非常不平衡,头部开发区和尾部开发区差异巨大。针对发展水平不同的开发区,需要采取不同的改革策略,这种策略可以概括为“升底拔尖”。所谓“升底”,就是要把开发区已有的、被验证过的先进模式和经验打包,固定成为一套规范标准,通过前面所提的赋能的方式(包括高标准基础设施建设、政策体系复制、人才培养等方式)提高底部的开发区的基本水平。所谓“拔尖”,就是针对头部的、一流的开发区,要给予特权,给予足够的自主性和资源支持,支撑它们不断探索前沿,不断突破上限。这里还包含这样一种认识,那就是基于开发区当前的多样性,不可能针对所有开发区设计出一套通行的方案。所以管理体制改革作用最大的,实际上是发展最好的和最差的两类开发区。

  四、开发区管理体制改革的若干建议

  开发区的管理体制改革是一项复杂的系统工程,不仅许多方面缺少成熟的经验,还需进一步摸索。针对开发区管理体制改革,主要从国家顶层设计层面,提出如下几点建议:

  1.完善针对开发区的国家垂直管理体系。在国务院设立开发区管理局。开发区管理局负责国家级开发区的重大决策、咨询和考核。开发区管理局先期要对高新区、经开区合并管理,建立起全国开发区管理平台,包括统计数据库、项目库、人才库和资源库等。设立国家特别开发区。选择10-15家发展水平最高的开发区,授予国家特别开发区牌子。国家特别开发区作为中央政府派出机构,其人事、财政、土地、考核和监管由国务院开发区管理局负责。

  2.加强对开发区的综合赋能。设立国家开发区战略发展基金。设立千亿级的国家开区战略发展基金,基金重点用于支持先进开发区谋划重大战略性项目,也作为新升级开发区的启动建设资金,帮助落后开发区摆脱土地财政模式。设立国家开发区总公司。国家开发区总公司是国家对开发区的赋能平台,主要业务包括在全国范围内以较高标准开展开发区的建设、运营和招商,赋能中小开发区的发展。

  3.构建开发区合作协同发展平台。国家需要出台关于开发区之间,开发区和行政区之间开展合作的指导性意见,对合作领域、模式、投入和收益分配、权责给出指导性框架,以减少开发区协作中的议价成本和制度成本。支持开发区,尤其是东西部的开发区在科技成果转化、产业链交叉融合、数字化转型等领域,以合作共建园区、共建基金、共建平台的方式开展合作,在政策资金方面给予补贴优惠,并将联合协同发展绩效纳入开发区考核指标体系。支持开发区以成立合资公司的方式,在全国范围内联合开展园区建设运营业务,实现优势互补和产业能力的跨区域投射。

  4.构建开发区的基本治理体系。支持开发区在“管委会+总公司”的基础上更进一步,构建“联合领导小组+管委会+总公司+专业平台”的四层治理架构,提升开发区的协同治理和专业化治理水平。完善开发区的考核评价体系。对于开发区采用有别于行政区的考核评价体系,尤其突出开发区在科技创新、产业发展、辐射带动和承担国家战略方面的绩效,突出主责主业。对于国家级开发区,统一采用国家考核评价,地方不对国家开发区进行考核。出台开发区在运营管理、创新体系建设、产业培育等方面标准规范,依托第三方机构对开发区开展认证评级,以贯标和认证的方式指导开发区建设发展和促进其治理水平提升。

  5.设立开发区的特别管理制度。设立开发区特别人事制度。针对开发区在人才上的高素质、专业化要求,制定一套特别的招聘、评级、晋升、流动和薪酬制度。在领导干部层次,明确要求开发区干部要配高配专,开发区干部要有科技创新和产业的履历经验。改革开发区的财政制度。一方面,加大对“排头”和“排尾”开发区的税收留存比例和转移支付水平,前者用于支撑先进开发区建设世界领先园区,后者用于构建落后开发区的“起飞”条件;另一方面,加大对开发区产业溢出效应的补偿,鼓励开发区跳出“一亩三分地”,为区域生态发展和产业整体竞争力提升做贡献。构建针对开发区的特殊监督机制,充分反映科技产业客观规律,同时最大程度体现鼓励试错,容错免责的原则。

  (作者单位:中国科学院科技战略咨询研究院、西安创新发展研究院)

(责任编辑:韩梦晨)

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